Skip to content

บทที่ 2 ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร

2.2 น้ำ

น้ำ คือทรัพยากรที่ขาดไม่ได้ในการดำรงชีวิตของมนุษย์ ตั้งแต่น้ำดื่มและน้ำใช้สำหรับคนเมือง ไปจนถึงระบบชลประทานสำหรับเกษตรกร แต่อย่างไรก็ดี เป็นที่น่าสนใจว่า ในปี พ.ศ. 2558 การประปานครหลวง ซึ่งมีหน้าที่ผลิตและให้บริการเกี่ยวกับน้ำประปาแก่สามจังหวัด คือ กรุงเทพมหานคร นนทบุรี และสมุทรปราการ มีผู้ใช้บริการประมาณ 2.23 ล้านราย มีการผลิตและจ่ายน้ำ 1,835.1 ล้านลูกบาศก์เมตร หรือเฉลี่ย 5.03 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อวัน1 ในขณะที่ในปีเดียวกันนั้น การประปาส่วนภูมิภาค ซึ่งมีหน้าที่ผลิตและให้บริการเกี่ยวกับน้ำประปาใน 74 จังหวัดที่เหลือ มีผู้ใช้น้ำประมาณ 11.87 ล้านราย มีการผลิตน้ำประปา 1,634.454 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อปี หรือ 4.48 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อวัน และมีการจ่ายน้ำ 1,174.336 ล้านลูกบาศก์เมตร หรือเฉลี่ย 3.22 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อวัน2

นอกจากลักษณะการกระจุกตัวที่เห็นได้ชัดแล้ว หากพิจารณาผ่านพื้นที่ใช้ประโยชน์ทางการเกษตร สถิติดังกล่าวนั้นก็น่าสนใจในแง่ที่ว่า ในปี พ.ศ. 2558 พื้นที่ใช้ประโยชน์ทางเกษตรของกรุงเทพมหานคร นนทบุรี และสมุทรปราการ รวมกันแล้วมีประมาณ 6.64 แสนไร่ ขณะที่ทั้งประเทศมีพื้นที่ใช้ประโยชน์ทั้งหมดประมาณ 149.23 ล้านไร่ นั่นก็คือสถิติข้างต้นกำลังบอกเราว่า 3 จังหวัดที่มีพื้นที่ใช้ประโยชน์ทางการเกษตรรวมกันประมาณ 10 เปอร์เซ็นต์ของพื้นที่การใช้ประโยชน์ทางการเกษตรทั้งประเทศ กลับมีความต้องการใช้น้ำเทียบเท่ากับพื้นที่ใช้ประโยชน์ทางการเกษตรที่เหลืออีก 90 เปอร์เซ็นต์ของประเทศ3

นอกจากจะมีความเหลื่อมล้ำด้านการเข้าถึงทรัพยากรน้ำ ในรูปของน้ำประปาและแหล่งน้ำชลประทานแล้ว ความเหลื่อมล้ำที่เกี่ยวกับน้ำในประเทศไทยยังมีอีกรูปแบบหนึ่งที่น่าสังเกต นั่นคือ ความเหลื่อมล้ำด้านความเสียหายจากอุทกภัย ซึ่งมิได้เกิดตามธรรมชาติแต่เพียงอย่างเดียว (เช่น น้ำท่วมแต่เฉพาะในพื้นที่ลุ่มที่ท่วมเป็นปกติอยู่แล้ว) หากแต่ความเสียหายส่วนหนึ่งเป็นผลลัพธ์จากคำสั่งของผู้มีอำนาจให้ “ปล่อยน้ำ” ให้ท่วมที่ดินของผู้มีอำนาจการต่อรองต่ำ ยังไม่นับความหละหลวมในการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับการถมที่ การตัดไม้ทำลายป่า และการบุกรุกที่สาธารณะ ซึ่งล้วนทำให้ความเสียหายจากน้ำท่วมสูงกว่าที่ควรเกิดตามธรรมชาติ ปัญหาเหล่านี้ล้วนเป็น “ปัญหาเชิงโครงสร้าง” ที่ซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำให้เลวร้ายลง

การจงใจ “ปล่อยน้ำ” ให้ท่วมจังหวัดรอบๆ กรุงเทพฯ เพื่อป้องกันไม่ให้กรุงเทพฯ ท่วม ฝืนธรรมชาติของกรุงเทพฯ ซึ่งเป็นที่ราบลุ่มปากอ่าวแม่น้ำเจ้าพระยา สะท้อนให้เห็นอย่างเด่นชัดในข้อมูลของสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องค์การมหาชน) ซึ่งติดตามบันทึกเหตุการณ์อุทกภัยในแต่ละปีอย่างละเอียด (แผนภูมิ 22 พื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากอุทกภัยในภาคกลาง เดือนกันยายนถึงพฤศจิกายน 2553 (ไร่) และ แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากอุทกภัย ปี 2549, 2551 และ 2553)

 

 

 แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากอุทกภัย ปี 2549, 2551 และ 2553

 

 

ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องค์การมหาชน), เว็บไซต์คลังข้อมูลสภาพน้ำ, http://www.thaiwater.net/

 

ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์ อธิบายลักษณะและสาเหตุของความเหลื่อมล้ำที่ไม่เป็นธรรมชาตินี้ ในบทความเรื่อง “การเมืองเรื่องน้ำท่วม” ตอนหนึ่งว่า4

...น้ำท่วมปีนี้ [2549] เป็นปีแรก ที่ไม่ต้องกระดากปากอีกต่อไป ที่จะผลักน้ำไปยังคนซึ่งความลาดชันของอำนาจต่อรองทางการเมืองต่ำ เพราะเขาบอกชัดเจนเลยว่า ต้องผลักน้ำเข้าเรือกสวนไร่นาในภาคกลางเพื่อช่วยกรุงเทพฯ ไว้จากอุทกภัย

ด้วยพื้นที่กี่แสนกี่ล้านไร่, ด้วยชะตากรรมของผู้คนอีกกี่แสนกี่ล้านครอบครัว, ด้วยเศรษฐกิจครอบครัวอีกกี่แสนกี่ล้านบาท, ด้วยชีวิตที่สูญเสียไปโดยไม่จำเป็นอีกไม่รู้กี่สิบกี่ร้อย ฯลฯ ก็ไม่มีการเปิดเผยอย่างชัดเจน...เมื่อไม่ต้องต่อรองแล้ว จะรู้ไปทำไม

รวมทั้งไม่ต้องรู้หรือคิดไว้ก่อนด้วยว่า จะต้องชดเชยให้แก่ความเสียสละที่ไม่เจตนาของผู้คนเหล่านั้นกันเท่าไร และอย่างไร ด้วยเงินหรือทรัพยากรที่คนกรุงเทพฯ จะต้องรับผิดชอบร่วมด้วยสักเท่าไรและอย่างไร หลังจากนี้ไปอีก 5 ปี เราก็จะได้ยินข่าวอย่างที่เคยได้ยินจากโครงการบำเรอคนกรุงเทพฯ อื่นๆ ว่า มีชาวบ้านที่ยังไม่ได้รับค่าตอบแทนที่สัญญาเลยสักบาทอีกหลายครอบครัว

...แรงกดดันด้านประชากรเพียงอย่างเดียวไม่สามารถอธิบายการตั้งถิ่นฐานในเขตน้ำท่วม โดยไม่มีการสร้างสาธารณูปการรองรับได้

ประเทศไทยเกือบจะเป็นประเทศเดียวในโลก ที่ปล่อยให้ที่ดินเป็นสินค้าบริสุทธิ์ ไม่ต่างจากก๋วยเตี๋ยว และเครื่องเสียง ทั้งๆ ที่ที่ดินเป็นทรัพยากรการผลิตขั้นพื้นฐานของทุกสังคม-ไม่ว่าจะเป็นสังคมเกษตรกรรมหรืออุตสาหกรรม- ฉะนั้นที่ดินจึงถูกนำไปใช้เก็งกำไรได้เหมือนสินค้าอื่น หรืออย่างน้อยก็ถือครองไว้เพื่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ จึงเป็นธรรมดาที่ที่ดินส่วนใหญ่ของประเทศตกอยู่ในมือคนจำนวนหยิบมือเดียว ในขณะที่คนส่วนใหญ่ เข้าไม่ถึงที่ดิน ซึ่งเหมาะแก่การประกอบการทางเศรษฐกิจที่เหมาะสมกับกำลังของตน

หนทางเดียวคือบุกเบิกไปยังที่ "ชายขอบ" ทั้งหลาย รวมทั้งพื้นที่ชุ่มน้ำและพื้นที่น้ำท่วมถึง ซึ่งแต่เดิมไม่มีเศรษฐีคนไหนต้องการถือครอง เกิดไร่นาสาโทและหมู่บ้านชุมชนขึ้นทั่วไป โดยรัฐไม่เคยลงทุนปรับสภาพให้รองรับน้ำหลากประจำปีได้

...มิติทางสังคมที่ถูกละเลยในการแก้ปัญหาน้ำท่วมยังมีอีกมาก เช่นไม่เคยมีการวางระเบียบเกี่ยวกับการถมที่ จนกระทั่งน้ำไม่เคยไหลสู่ที่ต่ำได้สะดวก พื้นที่สาธารณะซึ่งเคยมีหน้าที่ตามธรรมชาติในการบรรเทาน้ำหลาก เช่นพื้นที่ชุ่มน้ำต่างๆ ถูกบุกรุกทั้งจากเอกชน และหน่วยราชการเอง จนไม่มีขนาดเพียงพอที่จะชะลอน้ำหลากจากภาคเหนือได้ ยังไม่พูดถึงการตัดไม้ทำลายป่า ซึ่งเป็นผลมาจากความทุจริตของเจ้าหน้าที่ต่อการละเมิดกฎหมายของประชาชน โดยเฉพาะประชาชนที่มีอิทธิพลทางเศรษฐกิจ-การเมือง

 

นอกจากความเหลื่อมล้ำที่เกี่ยวกับน้ำจะมีทั้งด้านการเข้าถึงน้ำและผลกระทบจากน้ำท่วมแล้ว วิธีบริหารจัดการน้ำก็อาจก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำได้เช่นกัน โดยเฉพาะกรณีการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ ซึ่งมีหลายกรณีที่พิสูจน์ให้เห็นว่า การก่อสร้างเขื่อนมิได้ตั้งอยู่บทความเข้าใจระบบนิเวศน์อย่างเพียงพอ ทำให้ชาวบ้านจำนวนมากถูกน้ำท่วมหรือสูญเสียวิถีชีวิต และไม่ได้รับประโยชน์จากการชลประทานเต็มที่อย่างที่ประเมินไว้ กลายเป็นว่าพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมมีมากกว่าพื้นที่ที่ได้ประโยชน์จากระบบชลประทาน อีกทั้งยังตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำเนื่องจากผู้ที่ได้รับความเสียหายมักจะเป็นผู้มีรายได้น้อยที่ไร้ซึ่งอำนาจการต่อรอง

ยกตัวอย่างเช่น โครงการโรงไฟฟ้าพลังน้ำ เขื่อนปากมูล จ.อุบลราชธานี ซึ่งทำให้ชาวประมงกว่า 6,200 ครัวเรือนต้องสูญเสียวิถีชีวิต ชาวบ้านอีก 1,700 ครัวเรือนต้องโยกย้ายถิ่นฐาน และปลา 116 ชนิดต้องสูญพันธุ์ เขื่อนปากมูลเป็นเขื่อนที่คณะกรรมการเขื่อนโลก (World Commission on Dams – WCD) สรุปไว้อย่างชัดเจนในรายงานศึกษากรณีนี้ว่า ประสบความล้มเหลวในทุกด้าน โดยผลการศึกษาดังที่เก็บความในนิตยสาร สารคดี เดือนตุลาคม 2543 ระบุว่า “กำลังไฟฟ้าที่เขื่อนปากมูลผลิตได้จริงนั้น น้อยกว่าที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยคาดการณ์ไว้ตอนแรกหลายเท่า คือจาก 150 เมกะวัตต์ เหลือเพียง 20.81 เมกะวัตต์ ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับต้นทุนในการสร้างเขื่อนทั้งหมดที่เพิ่มสูงขึ้นจากที่คาดการณ์ไว้ตอนแรกกว่าหนึ่งเท่าตัว คือจาก 3,880 ล้านบาท เป็นกว่า 8,000 ล้านบาท เขื่อนแห่งนี้จึงไม่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจดังที่คาดการณ์ไว้ ส่วนในประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม คณะกรรมการฯ สรุปว่า โครงการก่อสร้างเขื่อนปากมูลไม่ได้เป็นไปตามแนวทางที่ธนาคารโลกกำหนดไว้ กล่าวคือมิได้มีการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม และหามาตรการแก้ไขผลกระทบอย่างเหมาะสมก่อนดำเนินโครงการ นอกจากนี้ก่อนที่จะดำเนินการก่อสร้างเขื่อนปากมูล ทาง กฟผ. ก็ไม่เคยมีการหารือกับชาวบ้านผู้ได้รับผลกระทบ และไม่เปิดโอกาสให้ชาวบ้านเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ ตลอดจนกระบวนการแก้ไขผลกระทบแต่อย่างใด”5

ผู้เขียนเคยสรุปข้อถกเถียงเรื่องเขื่อนในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ว่า6 ที่ผ่านมานักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักมักจะคำนึงถึงมูลค่าทางเศรษฐกิจที่เขื่อนสร้างหรือทำลายเป็นหลักเวลาที่ประเมินว่าเขื่อนแต่ละแห่งควรสร้างหรือไม่ แต่นักเศรษฐศาสตร์พัฒนามักจะสนใจประเด็นผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คน โดยเฉพาะประเด็นที่ว่า รัฐบาลหรือเจ้าของโครงการได้เยียวยาผู้ได้รับผลกระทบอย่างยุติธรรมแล้วหรือไม่ เรื่องนี้สำคัญเพราะการสร้างเขื่อนทุกแห่งย่อมมีทั้งคนได้และคนเสีย และในเมื่อคนที่เสียประโยชน์ (ที่ดินและวิถีชีวิต) มักจะเป็นชาวบ้านผู้เสียเปรียบทางการเมืองและเศรษฐกิจ รัฐบาลก็ยิ่งควรให้ความสำคัญกับมาตรการเยียวยาพวกเขาและแบ่งผลประโยชน์ที่เกิดจากเขื่อน มิฉะนั้นปัญหาความเหลื่อมล้ำทางรายได้และโอกาสก็มีแนวโน้มว่าจะรุนแรงขึ้นหลังจากที่เขื่อนสร้างเสร็จ

เอสเธอร์ ดูฟโล (Esther Duflo) และ โรฮินี ปันเด (Rohini Pande) นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาชั้นแนวหน้าของโลกจากมหาวิทยาลัยเอ็มไอที ใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ประกอบกับเทคนิคทางเศรษฐมิติเพื่อศึกษาผลกระทบของเขื่อนขนาดใหญ่ 4,000 แห่งทั่วประเทศอินเดีย ประเทศที่มีเขื่อนมากเป็นอันดับสามของโลก (ตามหลังจีนและสหรัฐอเมริกา) ระหว่างปี 1970-1999 ในงานวิจัย ปี 2005 พบว่าการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ในอินเดียเป็นการลงทุนที่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กล่าวคือ เขื่อนมีส่วนเพียงร้อยละ 9 ในอัตราการเติบโตของผลผลิตทางการเกษตรระหว่างปี 1971-1987 ในขณะที่เพิ่มความเหลื่อมล้ำและอัตราความยากจนโดยรวมของทั้งประเทศ ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลอินเดียล้มเหลวในการชดเชยผู้ที่เสียประโยชน์จากการสร้างเขื่อน เพราะเขื่อนเป็นกิจกรรมที่สร้างความเหลื่อมล้ำโดยธรรมชาติ (มีทั้งคนได้และคนเสีย) นักเศรษฐศาสตร์ทั้งสองตั้งข้อสังเกตต่อไปว่า ความล้มเหลวในการชดเชยผู้เสียหายนั้นเกี่ยวโยงกับกรอบเชิงสถาบันที่รัฐใช้ในการตัดสินใจเชิงนโยบาย – ในแคว้นที่โครงสร้างเชิงสถาบันเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มคนที่ได้เปรียบทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ เขื่อนขนาดใหญ่ก็ยิ่งทำให้ความยากจนเพิ่มสูงขึ้นและตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำในสังคม

ในเมื่อการเยียวยาและชดเชยผู้เสียหายจากการสร้างเขื่อนเกิดขึ้นเองไม่ได้โดยอัตโนมัติ การตัดสินใจสร้างเขื่อนจึงต้องคำนึงถึงผลกระทบด้านความเหลื่อมล้ำที่จะเกิดขึ้นเป็นสำคัญ ดูฟโลและปันเดเสนอว่า  นักวิจัยหรือใครก็ตามที่จะประเมินผลกระทบจากการสร้างเขื่อนในอนาคต ควรทำความเข้าใจกับสถาบันและโครงสร้างอำนาจที่ผลักดันให้เกิดโครงการแบบนี้ – โครงการที่เลยจุดคุ้มทุนเพียงเล็กน้อยแต่ทำให้ความเหลื่อมล้ำในประเทศสูงขึ้นและมีผู้ยากไร้มากกว่าเดิม

 


1 การประปานครหลวง. 2558. "รายงานประจำปี พ.ศ. 2558 (น.44)." (ออนไลน์). สืบค้นจาก https://goo.gl/o773P6. 17 พ.ค. 2560

2 การประปาส่วนภูมิภาค. 2558. "รายงานประจำปี พ.ศ. 2558 (น.100)." สืบค้นจาก https://goo.gl/y6mjqy. 17 พ.ค. 2560

3 สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร. 2558. "สถิติการเกษตรของประเทศไทย ปี 2558 (น.171-174)." สืบค้นจาก  https://goo.gl/mDz8LF. 17 พ.ค. 2560

4 นิธิ เอียวศรีวงศ์, “การเมืองเรื่องน้ำท่วม” หนังสือพิมพ์ มติชนรายวัน, 18 ธันวาคม 2549.

5 วันดี สันติวุฒิเมธี, “บทสรุปเขื่อนปากมูล "ของแท้" จากคณะกรรมการเขื่อนโลก”. นิตยสาร สารคดี ปีที่ 16 ฉบับที่ 188 เดือนตุลาคม 2543.

6 สฤณี อาชวานันทกุล, “ความ(ไม่)ยุติธรรมของเขื่อนขนาดใหญ่”, เว็บไซต์มูลนิธิโลกสีเขียว: สิงหาคม 2553.