Skip to content

บทที่ 2 ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร

แนวทางลดความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร

การลดความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร ควรเริ่มจากการคำนึงถึงความต้องการของผู้มีส่วนได้เสียฝ่ายต่างๆ โดยยึดหลักความเสมอภาคและเท่าเทียมของสิทธิพลเมือง สิทธิในการประกอบธุรกิจ และสิทธิของชุมชนตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ การถกเถียงกันว่าใครควรเป็น “เจ้าของ” ทรัพยากรต่างๆ นั้นไม่สำคัญเท่าไรนัก ประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่า ใครบ้างที่ควรมีสิทธิ “ใช้” ทรัพยากรเหล่านั้น และเราจะมี “วิธีบริหารจัดการ” ทรัพยากรนั้นอย่างไรให้เกิดความสมดุลระหว่างเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และสังคม

2.1) ที่ดินและป่าไม้

การแก้ไขปัญหาที่ดินกระจุกตัว ด้วยการปฏิรูปการถือครองที่ดิน เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงหรือถือครองที่ดินนั้น นอกจากจะทำให้ประชาชนที่ต้องการที่ดินทำกินสามารถมีที่ดินเป็นของตัวเองแล้ว ยังสามารถช่วยลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ (ซึ่งดังที่กล่าวไปแล้วว่า ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ก็เป็นผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำด้านการถือครองที่ดินด้วย เพราะทำให้คนบางกลุ่มสามารถซื้อที่ดินสะสมไว้เก็งกำไรได้ ในขณะที่คนอีกมากมายไม่อาจซื้อที่ดินเป็นของตัวเองได้แม้แต่เพียงแปลงเดียว) สร้างทางเลือกให้แก่การดำรงชีวิตแทนที่จะต้องย้ายเข้ามาทำงานในเขตเมืองอย่างเดียว ยิ่งไปกว่านั้น บางวิธีในการปฏิรูปที่ดิน อย่างเช่น “โฉนดชุมชน” และ “ธนาคารที่ดิน” ยังเป็นการกระจายอำนาจการปกครองออกจากรัฐส่วนกลางได้ด้วย

ภาษี เป็นเครื่องมือหนึ่งของการปฏิรูปที่ดินที่มีการพูดถึงกันมาก ซึ่งเพื่อให้เกิดการกระจายตัวของการถือครองที่ดินที่เป็นธรรมแล้ว ต้องมีการออกแบบโครงสร้างภาษีที่จะเปลี่ยน “ที่ดินที่ถือครองไว้โดยไม่ได้ใช้ประโยชน์” ให้มีสถานะเป็นทรัพย์สินที่มีภาระต้นทุนในการถือครองสูงกว่าผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการถือครองไว้เพื่อการเก็งกำไร ซึ่งในการณ์นี้ ต้องกำหนดเกณฑ์ในพิจารณานิยามความหมายของ “ที่ดินที่ถือครองไว้โดยไม่ได้ใช้ประโยชน์” ให้ชัดเจนและมีความเป็นธรรม และสร้างระบบการจัดเก็บภาษีในกรณีดังกล่าวที่มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ยังควรมีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราคงที่ (Flat Rate) ในอัตราที่สูงมากเพียงพอจะสร้างภาระต่อการถือครองที่ดินจำนวนมาก (การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าตามขนาดของการถือครองที่ดินที่ทำให้ใครถือครองมากเสียในอัตราสูงกว่า ใครถือครองน้อยเสียในอัตราต่ำกว่า เป็นข้อเสนอหนึ่งที่ได้รับการพูดถึง แต่ในทางปฏิบัติแล้วตรวจสอบยากมาก)

ความไม่สมมาตรของข้อมูลข่าวสาร (Information Asymmetry) เป็นอีกปัญหาหนึ่งที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถือครองที่ดิน กลุ่มนักธุรกิจบางกลุ่มเป็น “คนใน” (Insider) ที่สามารถรู้ล่วงหน้าว่าโครงการสาธารณูปโภคของรัฐจะเกิดขึ้นที่ไหน (เช่น รถไฟฟ้า, ทางหลวง ฯลฯ) ทำให้สามารถไปซื้อหรือกว้านซื้อที่ดินในบริเวณที่โครงการรัฐเหล่านั้นจะเกิดขึ้นได้ก่อนคนอื่น ซึ่งนอกจากจะทำให้เกิดปัญหาในเรื่องการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินแล้ว ยังเป็นการขัดขวางการแข่งขันกันอย่างเสรีในตลาด ทำให้ความเหลื่อมล้ำด้านเศรษฐกิจแย่ลงอีกด้วย การมีเครื่องมือที่จะช่วยให้เกิดหรืออย่างน้อยในขั้นเริ่มต้นคือช่วยเพิ่มระดับ “ความสมมาตรของข้อมูลข่าวสาร” (Information Symmetry) จึงเป็นสิ่งจำเป็น ซึ่งอาจทำได้ส่วนหนึ่งด้วยการเปิดเผยข้อมูลการถือครองที่ดินให้เป็นข้อมูลสาธารณะ และการยกระดับการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับโครงการของรัฐ

โฉนดชุมชนและธนาคารที่ดิน แนวทางหนึ่งในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางด้านที่ดินคือ โฉนดชุมชน ซึ่งเป็นระบบการถือครองที่ดินที่พัฒนามาจากการที่ชุมชนเห็นว่า การแยกกันถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดิน เป็นการสุ่มเสี่ยงต่อการสูญเสียที่ดินไปในรูปแบบต่างๆ เช่น หลุดจำนองให้กับธนาคาร หรือถูกกว้านซื้อจากนายทุนและกลุ่มอุตสาหกรรม จึงพัฒนาการถือครองขึ้นมาให้อยู่ในรูปกรรมสิทธิ์ร่วมของชุมชน โดยให้การตัดสินใจต่างๆ เกี่ยวกับที่ดินที่อยู่ในโฉนดชุมชนต้องขึ้นอยู่กับการตัดสินใจร่วมของชุมชนเป็นหลัก ไม่ใช่เฉพาะเจ้าของที่ดินรายใดรายหนึ่ง ซึ่งการที่ตัดสินใจต่างๆ จะต้องขึ้นอยู่กับความคิดเห็นที่มีร่วมกันของชุมชน ช่วยให้เป็นพลังต่อรองกับแรงกดดันต่างๆ ที่มาจากภายนอกได้เป็นอย่างดี

ปัจจุบัน มีบางชุมชนได้ริเริ่มทำโฉนดชุมชนของตนเองแล้ว แต่ยังไม่ได้รับการรับรองสิทธิจากรัฐ ซึ่งการเข้าไปรับรองสิทธิทางกฎหมายแก่โฉนดชุมชน ควรมีการออกแบบให้เป็นการสร้างความมั่นคงในรูปแบบของการถือครองที่ดินให้กับชุมชน คือเป็นการรับรองสิทธิ์การถือครองแก่ชุมชน ไม่ใช่เป็นไปในลักษณะเป็นที่ดินที่รัฐอนุญาตให้ชุมชนถือครองตามเงื่อนไขต่างๆ ซึ่งไม่ได้เป็นการสร้างความมั่นคงให้กับการถือครองที่ดินของชุมชน ไม่ได้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการเกิดขึ้นของโฉนดชุมชน ที่มุ่งเน้นให้ชุมชนได้บริหารจัดการที่ดินกันเอง ทั้งยังไม่ช่วยให้เกิดการกระจายอำนาจออกจากส่วนกลางอีกด้วย

เครื่องมือที่ควรนำมาใช้ควบคู่กับโฉนดชุมชนก็คือ การจัดตั้ง ธนาคารที่ดิน โดยจัดตั้งในลักษณะขององค์กรที่ไม่แสวงหาผลกำไร ทำหน้าที่จัดหาที่ดินทำกินให้กับเกษตรกรและคนยากจนที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง จัดสรรเงินกู้เพื่อการลงทุนในการเกษตรให้แก่เกษตรกรผู้เป็นสมาชิกโฉนดชุมชน และคอยควบคุมไม่ให้ที่ดินในโฉนดชุมชนเปลี่ยนมือจากเกษตรกรไปสู่กลุ่มนายทุนและอุตสาหกรรม หากต้องเปลี่ยนมือ ก็ควรหมุนเวียนอยู่ในกลุ่มเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเท่านั้น หากพ้นไปจากนั้น ก็ควรเป็นการเปลี่ยนมือโดยตกทอดสู่ลูกหลาน

ด้านการแก้ปัญหาความขัดแย้งด้านป่าไม้ ควรเริ่มจากการเลิกยึดกฎหมายป่าไม้อย่างเคร่งครัดตายตัวโดยปราศจากความเข้าใจในวิถีชีวิตของผู้ที่พึ่งพาป่าและสภาพความเป็นจริงของพื้นที่ รัฐจำเป็นจะต้องปรับแก้กฎหมายป่าไม้ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์และบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะสิทธิชุมชน นอกจากนี้ ควรผลักดันการสร้างระบบสิทธิเชิงซ้อนในการบริหารจัดการป่าไม้ กล่าวคือ ให้ชุมชนมีสิทธิในการจัดการป่า แต่ถ้าเมื่อใดที่ชุมชนไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบหรือเงื่อนไข รัฐก็มีอำนาจในการแทรกแซงหรือเพิกถอนสิทธิดังกล่าวได้ สิทธิเชิงซ้อนดังกล่าวอาจอยู่ในรูปของกฎหมายป่าชุมชน หรือกฎหมายสิทธิชุมชน ที่ได้เริ่มมีการทดลองร่างและใช้จริงแล้ว

2.2) น้ำ

แนวการแก้ไขความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรน้ำ อาจทำได้โดยการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการสู่ท้องถิ่น ไม่ใช่รวมศูนย์การจัดการผ่านนโยบายของหน่วยงานภาครัฐดังที่เป็นมา การจัดสรรทรัพยากรน้ำควรเป็นเรื่องที่แต่ละพื้นที่จัดการกันเองตามความรู้ที่มีอยู่ (ภูมิปัญญาชาวบ้าน/ภูมิปัญญาท้องถิ่น) เพราะหลายพื้นที่มีความชำนาญในการจัดการเรื่องน้ำในพื้นที่ของตน ซึ่งเป็นความรู้ที่ตกทอดกันมาหลายชั่วอายุคน และมีลักษณะของการจัดการที่ปรับเปลี่ยนทั้งตัวเองและธรรมชาติเข้าหากัน มากกว่าที่จะปรับเปลี่ยนธรรมชาติเข้าหาตัวเองแต่เพียงอย่างเดียว บทบาทของรัฐควรเน้นไปที่การเสริมสร้างศักยภาพของท้องถิ่นในการบริหารจัดการ และช่วยเหลือด้านเทคโนโลยีที่นำมาใช้ให้เป็นประโยชน์ได้ อาทิ “ระบบ สารสนเทศภูมิศาสตร์” หรือ “Geographic Information System: GIS” แต่กระนั้น เพื่อให้การจัดการได้ผลอย่างยั่งยืน ก็ควรเป็นการจัดการร่วมกันระหว่างรัฐและชุมชนที่อยู่อาศัยในลุ่มน้ำนั้นๆ ควรจัดการปรับใช้องค์ความรู้ของแต่ละฝ่ายอย่างยืดหยุ่นหมุนเวียนร่วมกันไป โดยจัดการบนพื้นฐานของการปรับความหมายของ “พื้นที่” ทั้งทางนิเวศวิทยา, ทางสังคม, ทางการเมืองการปกครอง ให้สอดคล้องเข้าหากันไม่แยกส่วนกัน

2.3) ไฟฟ้า

ปัจจุบัน การผลิตไฟฟ้าในประเทศไทยจะเป็นไปตามผลพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าที่ระบุไว้ใน “แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า” หรือ “พีดีพี (PDP: Power Development Plan)” ซึ่งปริมาณความต้องการดังกล่าว คำนวณจากปริมาณไฟฟ้าในวันที่มีปริมาณความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดของปีปัจจุบัน แล้วกำหนดปริมาณไฟฟ้าและปริมาณไฟฟ้าสำรองที่ต้องผลิตในปีถัดไป ด้วยวิธีดังกล่าว ผลการคาดการณ์จึงได้รับอิทธิพลจากความต้องการใช้ไฟฟ้าของภาคอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีความต้องใช้ไฟฟ้ามากที่สุด มากกว่ากลุ่มอื่นๆ (ที่อยู่อาศัย, ธุรกิจ, เกษตรกรรมและอื่นๆ) โดยไม่มีบทบังคับให้อุตสาหกรรมต้องประหยัดพลังงาน หรือเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้พลังงาน ในขณะที่ผู้ใช้ไฟฟ้าทุกกลุ่มต้องร่วมกันรับภาระต้นทุนจาก “ค่า Ft ที่คำนวณจากการเปลี่ยนแปลงของค่าเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าและค่าซื้อไฟฟ้า” ในอัตราเดียวกันทั้งหมด

ในระดับพื้นที่ ในเมื่อการผลิตไฟฟ้าในแต่ละปียึดโยงกับกลุ่มอุตสาหกรรมมากกว่ากลุ่มอื่น และการผลิตไฟฟ้าตามพีดีพียังหมายถึงการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มขึ้นทุกปี เมื่อคำนึงถึงผลประโยชน์และผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการสร้างโรงไฟฟ้า ประชาชนในพื้นที่ที่จะก่อสร้างโรงไฟฟ้าจึงควรมีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่าจะยอมให้สร้างหรือไม่ ถ้ายอมรับได้ เงื่อนไขที่รับได้ควรเป็นอย่างไร บนพื้นฐานของการเปิดเผยข้อมูลที่ครบถ้วนและมีผู้เชี่ยวชาญอิสระมาร่วมให้ความเห็น นอกจากนี้ กระบวนการจ่ายค่าชดเชยและติดตามดูแลผู้อยู่อาศัยในละแวกที่จะทำการก่อสร้างโรงไฟฟ้า ก็ควรมีความเป็นธรรมและโปร่งใส เพื่อให้ประโยชน์จากการผลิตไฟฟ้ากระจายไปยังผู้ได้รับผลกระทบอย่างยุติธรรม มิใช่ให้แบกรับแต่ผลกระทบทางลบดังที่เป็นมา

2.4) สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม

แนวทางแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับอุตสาหกรรม ควรเริ่มจากการยอมรับว่าทั้งชุมชนและอุตสาหกรรมต่างฝ่ายต่างก็มีสิทธิเสรีภาพในการดำรงชีพและประกอบธุรกิจ แต่การใช้สิทธิของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องไม่ทำในทางที่ล่วงละเมิดสิทธิหรือปิดกั้นโอกาสในการใช้สิทธิของอีกฝ่าย การประเมินโครงการขนาดใหญ่ที่อาจส่งผลกระทบรุนแรงจะต้องเคารพสิทธิชุมชนและสิทธิในการมีส่วนร่วมตามรัฐธรรมนูญ และยึดแนวทาง “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” เป็นหลัก แทนที่จะยึด “มูลค่าทางเศรษฐกิจ” ซึ่งมักจะตกแก่กลุ่มผู้มีฐานะดีเท่านั้น

กระบวนการทำประชาพิจารณ์ก็ต้องทำอย่างถูกต้อง คือทำก่อนที่จะตัดสินใจดำเนินโครงการ และเคารพในความคิดเห็นของชาวบ้านจริงๆ มิใช่ลูบหน้าปะจมูกและมีลักษณะของการประชาสัมพันธ์มากกว่าให้ข้อมูลอย่างเป็นกลาง อีกทั้งยังตั้งอยู่บนทัศนคติที่ดูถูกชาวบ้าน ดังที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในอดีต

2.5) การมีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร

ในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2560 คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้เริ่มประกวดราคาโครงการจัดให้มีสัญญาณโทรศัพท์เคลื่อนที่และบริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงในพื้นที่ชายขอบ 3,920 หมู่บ้านทั่วประเทศ โดยคาดว่าจะเปิดให้บริการได้ตั้งแต่เดือน ธ.ค. 2560 ไม่น้อยกว่าร้อยละ 15 ของหมู่บ้านเป้าหมาย และจะให้บริการครบทั้ง 3,920 หมู่บ้านภายในเดือน ก.ค. ปี พ.ศ. 2561

โครงการจัดให้มีสัญญาณโทรศัพท์เคลื่อนที่และบริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงในพื้นที่ชายขอบนี้ใช้งบประมาณในการดำเนินงาน 13,614.62 ล้านบาท เพื่อให้มีการให้บริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูง และให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในพื้นที่เป้าหมายที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลมาก 3,920 หมู่บ้าน แบ่งเป็น 5 พื้นที่ดำเนินการ ได้แก่ 1.กลุ่มหมู่บ้านพื้นที่ชายขอบภาคเหนือตอนบน 8 จังหวัด จำนวน 1,013 หมู่บ้าน 2.กลุ่มหมู่บ้านพื้นที่ชายขอบภาคเหนือตอนล่าง 9 จังหวัด จำนวน 1,014 หมู่บ้าน 3.กลุ่มหมู่บ้านพื้นที่ชายขอบภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 18 จังหวัด จำนวน 1,085 หมู่บ้าน 4.กลุ่มหมู่บ้านพื้นที่ชายขอบภาคกลางและภาคใต้ 24 จังหวัด จำนวน 752 หมู่บ้าน และ 5.กลุ่มหมู่บ้านพื้นที่ชายขอบใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้และ 4 อำเภอในจังหวัดสงขลา (อ.จะนะ เทพา นาทวี และสะบ้าย้อย) จำนวน 56 หมู่บ้าน

กสทช. ประกาศว่า เมื่อโครงการฯ ดำเนินการแล้วเสร็จและเปิดให้บริการ ประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่ชายขอบจะได้ใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ ซึ่งจะมีการติดตั้งจุดกระจายสัญญาณรวมทั้งสิ้น 4,916 จุด รวมถึงบริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูง ที่มีความเร็วไม่น้อยกว่า 30 Mbps ดยการให้บริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงจะมีการเชื่อมต่อโครงข่ายอินเทอร์เน็ตความเร็วสูง (Fiber Optic Cable) ไปยังหมู่บ้านเป้าหมาย ระยะทางประมาณ 8,500 กิโลเมตร รวมถึงมีการจัดให้มีบริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงสาธารณะ USO Free WiFi ประชารัฐ ให้บริการฟรีในทุกหมู่บ้านเป้าหมาย จำนวน 5,229 จุด และมีการสร้างศูนย์บริการอินเทอร์เน็ตสาธารณะ (USO Net) พร้อมผู้ดูแลศูนย์แห่งละ 1 คน เปิดให้บริการฟรีจำนวน 763 แห่ง โดยแต่ละศูนย์สามารถรองรับการเข้าถึงและการใช้งานของประชาชนจาก 2-4 หมู่บ้าน นอกจากนั้นโครงการนี้ยังจะมีการเชื่อมต่อสัญญาณอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงไปยังหน่วยงานของรัฐ 1,317 แห่ง ประกอบด้วย โรงเรียน 1,210 แห่ง และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพประจำตำบลอีก 107 แห่ง ให้มีสัญญาณอินเทอร์เน็ตใช้ฟรีตลอดระยะเวลา 5 ปี โดยทั้งหมดนี้ สำนักงาน กสทช. จะสนับสนุนงบประมาณในการดำเนินงานให้บริการและบำรุงรักษาต่อเนื่องเป็นระยะเวลา 5 ปี

เมื่อเปิดใช้บริการ กสทช. คาดว่าจะมีแพ็คเกจอินเทอร์เน็ตบ้านที่ราคาถูกกว่าราคาตลาดให้กับประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่โครงการฯ ได้ใช้งาน นอกจากนั้น ยังมี USO (Universal Service Obligation) แพ็คเกจ

เน็ตประชารัฐ สำหรับผู้มีรายได้น้อยและมีความต้องการใช้งานอินเทอร์เน็ตที่ความเร็วต่ำกว่า 30 Mbps อีก

3 แพ็คเกจให้เลือกใช้บริการ ได้แก่ 1. USO แพ็คเกจ รุ่นจิ๋ว ความเร็ว 10 Mbps ราคาไม่เกิน 100 บาทต่อเดือน

2. USO แพ็คเกจ รุ่นเล็ก ความเร็ว 15 Mbps ราคาไม่เกิน 150 บาทต่อเดือน และ 3. USO แพ็คเกจ รุ่นกลาง ความเร็ว 20 Mbps ราคาไม่เกิน 200 บาทต่อเดือน1

 


1 สำนักงาน กสทช., “สำนักงาน กสทช. เปิดขายซองประมูลโครงการ USO เพื่อให้มีสัญญาณโทรศัพท์เคลื่อนที่และบริการอินเทอร์เน็ตความเร็วสูงในพื้นที่ชายขอบ 3,920 หมู่บ้าน,” 20 มิถุนายน 2560, http://www.nbtc.go.th/News/Press-Center/สำนักงาน-กสทช-เปิดขายซองประมูลโครงการ-USO-เพื่อให.aspx