Skip to content

บทที่ 2 ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร

2.1 ที่ดินและป่าไม้

ที่ดิน คือทรัพยากรที่จำเป็นต่อการยังชีพของมนุษย์ ไม่ว่าจะในแง่ของการเป็นที่อยู่อาศัย หรือเป็นปัจจัยการผลิตที่สร้างรายได้ (เช่น ทำนา หรือเก็บของป่าไปขาย) และในเมื่อที่ดินมีปริมาณจำกัดและเพิ่มขึ้นอีกไม่ได้ (ยกเว้นด้วยการถมทะเล ซึ่งมีค่าใช้จ่ายสูงมาก กับทั้งยังส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศและวิถีชีวิตของชาวประมงและผู้อาศัยอยู่ชายฝั่ง) ที่ดินจึงเป็น “ทรัพยากรหายาก” (Scarce Resource) ที่สังคมต้องหาวิธีบริหารจัดการให้มีสมดุลระหว่างประสิทธิภาพ (สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจ) กับความเป็นธรรม (กระจายอย่างทั่วถึง)

เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทย มูลนิธิสถาบันที่ดินแห่งประเทศไทยประเมินว่า คนไทยประมาณร้อยละ 90 ถือครองที่ดินไม่เกิน 1 ไร่ ในขณะที่คนอีกร้อยละ 10 ที่เหลือ ถือครองที่ดินคนละมากกว่า 100 ไร่ และประมาณร้อยละ 70 ของที่ดินที่มีผู้จับจอง ถูกปล่อยทิ้งให้รกร้าง ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือใช้ไม่เต็มที่ แต่เป็นการถือครองเพื่อเก็งกำไร1

จากงานศึกษาของ ผศ. ดร.ดวงมณี เลาวกุล จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์2 ซึ่งศึกษาการถือครองที่ดินในประเทศไทยในปี พ.ศ. 2555 พบว่าในประเทศไทยนั้นมีผู้ถือครองที่ดินโดยมีโฉนดที่ดิน (ทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล) อยู่เป็นจำนวน 15,900,047 ราย โดยมีพื้นที่ถือครองเฉลี่ยรายละ 5 ไร่ 3 งาน 87 ตารางวา ซึ่งหากพิจารณาการกระจุกตัวของที่ดินโดยใช้ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค (GINI coeffeicient)3 จะพบว่า การถือครองที่ดินทุกประเภทดังกล่าวมีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคสูงถึง 0.886 ซึ่งหมายความว่ามีการกระจุกตัวในการถือครองที่ดินสูงมาก

นอกจากนี้ หากแบ่งกลุ่มผู้ถือครองที่ดินที่มีโฉนดดังกล่าวออกเป็น 5 กลุ่ม โดยกลุ่มที่ 1 เป็นกลุ่มที่ถือครองที่ดินน้อยที่สุด และกลุ่มที่ 5 เป็นกลุ่มที่ถือครองที่ดินมากที่สุด จะพบว่ากลุ่มที่ถือครองที่ดินมากที่สุดนั้นมีที่ดินรวมกันมากกว่ากลุ่มที่ถือครองที่ดินน้อยที่สุดถึง 325.73 เท่า และในขณะที่ผู้ที่ถือครองที่ดินเป็นจำนวนน้อยที่สุดนั้นถือครองที่ดินอยู่เพียง 1 ตารางวา ผู้ที่ถือครองที่ดินเป็นจำนวนมากที่สุดก็ถือครองที่ดินอยู่เป็นจำนวน 631,263 ไร่

 

 

รศ. ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) อธิบายปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านการถือครองที่ดินว่า4

สาเหตุที่แท้จริงเกิดจากความความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ข้อมูลตัวเลขความเหลื่อมล้ำด้านรายได้จะสอดคล้องกับตัวเลขความเหลื่อมล้ำของมูลค่าที่ดิน คือเม็ดเงินส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ที่ประชากรร้อยละ 20 ของประเทศ และจะถูกนำมาใช้ในกว้านซื้อที่ดิน ดังนั้นตราบใดที่ยังแก้ปัญหาดังกล่าวไม่ได้ ที่ดินจะหลุดมือจากคนจนสู่มือคนรวยซ้ำซาก ทำให้กลุ่มคนเล็กๆ ครอบครองที่ดินสูงถึงร้อยละ 51 และการกว้านซื้อที่ดินส่งผลให้ราคาที่ดินในพื้นที่เกษตรกรรมสูงขึ้นจนเกษตรกรไม่สามารถซื้อมาทำการเกษตรได้ และทำให้เกษตรกรที่มีที่ดินต้องการขายเพราะได้ราคาดี

สาเหตุต่อมาคือการแข่งขันทางการค้า ที่ไปสร้างการกระจุกตัวของกำไรเกินปกติในกลุ่มผู้ประกอบการ การเก็งกำไรในโครงการก่อสร้างพื้นฐาน กว้านซื้อที่ดินในราคาต่ำจากเจ้าของเดิม กระทั่งโครงการแล้วเสร็จที่ดินรอบๆ ได้ประโยชน์จากราคาที่สูงขึ้น แต่กลับไม่มีการถ่ายโอนประโยชน์จากเจ้าของที่ดินเดิมกลับสู่รัฐ การ บังคับใช้กฎหมายสองมาตรฐานกับที่ดินบางแปลงที่ไม่ควรได้รับเอกสารสิทธิ์ เช่น เกาะหรือภูเขา แต่คนมีฐานะครอบครองได้ ขณะที่คนจนด้อยโอกาส

สุดท้ายคือความไม่เป็นธรรมของกฎหมายการเช่าที่ดิน เช่น กฎหมายครอบครองปรปักษ์ ที่นำไปสู่การไม่ให้ผู้อื่นได้ใช้ประโยชน์ที่ดินหรือการปล่อยที่ดินให้ว่างเปล่า, กฎหมายเช่าที่เขียนเอื้อต่อผู้เช่าแต่เจ้าของที่ดินเสียเปรียบ นำไปสู่การไม่ให้เช่าที่ดิน หรือการปล่อยที่ดินให้ว่างเปล่า, กฎหมายภาษีที่ดินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์นำไปสู่การลงทุนในที่ดินที่ไร้เหตุผล กระทั่งเกิดการสูญเสียทางเศรษฐกิจทั่วประเทศ

อนึ่ง สาเหตุแห่งความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินที่สรุปไว้ข้างต้นนั้นยังไม่รวมปัญหา “สองมาตรฐาน” ในการบังคับใช้กฎหมายที่ดิน เช่น เป็นที่รับรู้กันทั่วไปว่า ราชการออกเอกสารสิทธิ์ที่ไม่เป็นธรรมให้กับนายทุนหรือนักการเมืองโดยทุจริตอยู่หลายครั้ง ในขณะที่ประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่มานานกลับถูกฟ้องร้องในข้อหาบุกรุก เป็นต้น

กรณีศึกษา 1: ที่ดิน สปก. 4-01
ในสมัยที่นายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีสมัยแรก (พ.ศ. 2535-2538) ได้มีความพยายามในการปฏิรูปที่ดินและการออกเอกสารสิทธิ์เพื่อกระจายสิทธิการถือครองที่ดินแก่ราษฎรผู้อยากไร้และเกษตรกรผู้ครอบครองที่ดินประเภทต่างๆ ของรัฐไว้ จึงมีการมอบเอกสารสิทธิ์ สปก. 4-01 ให้กับประชาชนในพื้นที่จังหวัดภูเก็ตจำนวน 486 ราย
เอกสารสิทธิ สปก. 4-01 นั้นเริ่มมีขึ้นในพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 สาระสำคัญของเอกสารสิทธิ์ประเภทนี้ก็คือ ผู้ครอบครองจะต้องมีฐานะยากจน และใช้ที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์ดังกล่าวไปเพื่อการทำเกษตรกรรมเท่านั้น จะนำไปหาประโยชน์อย่างอื่นมิได้
ทว่า แม้จะมีสาระสำคัญดังกล่าวกับอยู่ แต่ในการมองเอกสารสิทธิ์แก่ประชาชนในจังหวัดภูเก็ตครั้งนั้น กลับปรากฏรายชื่อเศรษฐีภูเก็ตรวมอยู่ถึง 10 ราย ทำให้กลายเป็นที่ครหาจนนำมาซึ่งการเข้าไปตรวจสอบโดยคณะกรรมการจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และพบว่ายังมีตระกูลมีชื่อเสียงอื่นๆ ในจังหวัดภูเก็ตที่มีที่ดิน สปก. 4-01 แต่ไม่ปรากฏในสื่อมวลชน
กรณีดังกล่าวได้นำมาซึ่งการอภิปรายไม่ไว้วางใจเป็นรายบุคคล จนเป็นผลให้นายนิพนธ์ พร้อมพันธุ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และนายสุเทพ เทือกสุบรรณ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (ตำแหน่งของทั้งสองคนในขณะนั้น) ต้องลาออกจากตำแหน่งในที่สุด ทั้งยังนำไปสู่การอภิปรายไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ จนนายชวน หลีกภัย ต้องประกาศยุบสภาในที่สุด

 

ในขณะที่ความเหลื่อมล้ำด้านการถือครองที่ดินส่วนหนึ่งจะเกิดจากปัญหาเชิงโครงสร้าง โดยเฉพาะโครงสร้างภาษีที่ดินที่ไม่เหมาะสมและปัญหาการทุจริตในระบบราชการ ด้านความเหลื่อมล้ำในการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ซึ่งก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับรัฐอยู่เนืองๆ  ส่วนหนึ่งก็มีสาเหตุมาจากปัญหาโครงสร้างของกฎหมายเช่นกัน ในประเด็นนี้ บัณฑูร เศรษฐสิโรตม์ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม มองว่าพระราชบัญญัติป่าไม้ปัจจุบันรวมศูนย์อำนาจในการใช้ทรัพยากรไปสู่ส่วนกลาง สถาปนาระบบกรรมสิทธิ์ตามแบบตะวันตก พร้อมกับลดทอนสิทธิชุมชนในการใช้ป่าไม้เพื่อการยังชีพ เจตนารมณ์หลักของกฎหมายป่าไม้คือเพื่อให้รัฐส่วนกลางมีอำนาจควบคุมไม้เศรษฐกิจ แต่กลับให้อำนาจครอบคลุมที่ดินทั้งหมด เนื่องจากมีข้อบัญญัติว่า “ป่าคือที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมาย” อีกทั้งยังไม่กำหนดว่าก่อนประกาศเป็นเขตอุทยาน รัฐควรต้องออกสำรวจการใช้ประโยชน์ของชาวบ้านก่อน

บัณฑูรมองว่า โครงสร้างความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับรัฐในประเด็นป่าไม้เกิดจากความไม่สอดคล้องระหว่างกฎหมายมากถึง 50 ฉบับ ซึ่งรัฐและราชการยึดปฏิบัติ ขณะที่ชุมชน เอ็นจีโอ นักวิชาการและชาวบ้านมองว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญที่ให้สิทธิชุมชน ยกตัวอย่างกรณีที่ อ.ปัว จ.น่าน ซึ่งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนรับเรื่องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา  ชุมชนบริหารจัดการป่าชุมชนกันเองมานาน สภาพป่าสมบูรณ์ดี แต่ภายหลังการประกาศให้เป็นเขตอุทยาน ทำให้ชุมชนไม่สามารถจัดการป่าที่ตนเองดูแลมานานกว่า 10 ปีได้5

(ดูกรณีตัวอย่างความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับรัฐในประเด็นป่าไม้เพิ่มเติมได้ใน กรณีศึกษา 4: คดีโลกร้อน ในบทที่ 3: ความเหลื่อมล้ำด้านสิทธิและโอกาส)

นอกจากที่ดินและป่าไม้จะมีความเหลื่อมล้ำค่อนข้างมากทั้งในด้านการถือครอง และด้านการใช้ประโยชน์ ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำอีกเรื่องหนึ่งที่กระทบต่อสิทธิในการใช้ที่ดินและป่าไม้ นั่นคือ ความเหลื่อมล้ำในการมีส่วนร่วมวางแผนผังเมือง ซึ่งวัตถุประสงค์หลักของการจัดทำผังเมืองก็เพื่อกำหนดทิศทางการพัฒนาของเมืองในอนาคต รวมถึงกำหนดหลักเกณฑ์การใช้พื้นที่อย่างเหมาะสมเพื่อพัฒนาทางสังคม สิ่งแวดล้อม และรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ แต่ในความเป็นจริง ผังเมืองกลับเป็นรากปัญหาของความขัดแย้งหลายกรณีระหว่างชุมชนในพื้นที่กับอุตสาหกรรมจากนอกพื้นที่ที่ต้องการมาตั้งฐานการผลิตในชุมชน

พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 กำหนดว่า การวางผังเมืองจะต้องเริ่มจาก “การรับฟังข้อคิดเห็น” ของประชาชนในท้องถิ่นก่อนประกาศใช้ หากมีผลกระทบต่อประชาชน ผู้มีส่วนได้เสียจะต้องโต้แย้งคัดค้านเป็นหนังสือต่อกรมโยธาธิการและผังเมือง หรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้วางและจัดทำผังนั้น ภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ประกาศ เพื่อขอแก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกข้อกำหนดในผังเมืองดังกล่าว หากผู้คัดค้านยังไม่พอใจคำสั่งก็ยังสามารถร้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้เพิกถอนประกาศกำหนดผังเมืองต่อไปได้

ปัญหาในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นคือ หลายครั้งคณะกรรมการผังเมืองไม่ได้รับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างเพียงพอ ไม่ให้ข้อมูลข่าวสารที่ครบถ้วนเพียงพอต่อการตัดสินใจ และมีแนวโน้มที่จะเอนเอียงเข้าข้างนักธุรกิจมากกว่าเนื่องจากมองว่าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ท้องถิ่นจะได้รับมีความสำคัญกว่าผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อม (ดูกรณีศึกษา 2: ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จ.ประจวบคีรีขันธ์)

กรณีศึกษา 2: ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จ.ประจวบคีรีขันธ์
โครงการก่อสร้างโรงถลุงเหล็กของเครือสหวิริยา ต.แม่รำพึง อ.บางสะพาน จ.ประจวบคีรีขันธ์ เป็นโครงการระดับแสนล้านบาทที่มีข้อขัดแย้งกับชาวบ้านและข้อกังขาอย่างต่อเนื่องเกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติของเจ้าหน้าที่รัฐและความหละหลวมในการบังคับใช้กฎหมายกำกับดูแลธุรกิจ ชาวบ้านในพื้นที่ส่วนหนึ่งรวมตัวกันเป็นกลุ่มอนุรักษ์แม่รำพึงเพื่อติดตามตรวจสอบการดำเนินงานของบริษัทอย่างจริงจัง จนพบว่าที่ดินที่บริษัทเตรียมการไว้มีปัญหาเรื่องการบุกรุกป่าสงวนและป่าคุ้มครองกว่า 1,000 ไร่ ตั้งแต่ปี 2533 ข้อเท็จจริงที่พบดังกล่าวเป็นเหตุผลข้อหนึ่งที่ปัจจุบันรายงานผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) ของโครงการนี้ยังไม่ผ่านการอนุมัติจากผู้ชำนาญการแต่อย่างใด
รากสาเหตุของความขัดแย้งส่วนหนึ่งมาจากผังเมืองชุมชนบางสะพานฉบับแรก ปี 2546 ซึ่งป่าพรุที่อยู่ในเขตป่าสงวนเปรียบเสมือน “ไข่แดง” เนื่องจากพื้นที่ล้อมรอบถูกกำหนดให้เป็นเขตพื้นที่สีม่วง (เขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้า) และพื้นที่สีม่วงนี้ก็กินเนื้อที่กว่าร้อยละ 80 ของตำบลแม่รำพึง กลุ่มอนุรักษ์แม่รำพึงระบุว่าการกำหนดพื้นที่สีม่วงนี้ คือต้นตอของการบุกรุกที่สาธารณะและป่าสงวนแห่งชาติจากกลุ่มทุน ทั้งยังเป็นสาเหตุสำคัญของปัญหาน้ำท่วมซ้ำซากที่อำเภอบางสะพานอีกด้วย
map_c_bangsapan
หลังจากที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2552 ยกระดับให้พื้นที่สีเขียวในผังเมืองเป็น “พื้นที่ชุ่มน้ำที่มีความสำคัญระดับชาติ” กลุ่มอนุรักษ์แม่รำพึงได้เรียกร้องให้องค์การบริหารปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้เชี่ยวชาญร่วมกันจัดทำผังเมืองใหม่ที่สะท้อนสภาพความเป็นจริง ความเหมาะสม และศักยภาพของพื้นที่ โดยเสนอว่า บางสะพานควรมีการพัฒนาด้านเกษตรกรรมซึ่งถือเป็นแหล่งอาหารของชุมชนและของชาติ อีกทั้งยังเป็นแหล่งที่มาของรายได้หลักของชุมชนจากการส่งขายสินค้าการเกษตรต่างๆ รวมถึงควรมีการพัฒนาด้านการท่องเที่ยวซึ่งเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืนกว่าการพัฒนาด้านอุตสาหกรรม และบางสะพานเองก็มีชายหาดที่งดงามไม่แพ้หัวหินในอดีต

 

 


1 “ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม” หนังสือพิมพ์ กรุงเทพธุรกิจ. 19 สิงหาคม 2553.

2 ดวงมณี เลาวกุล. (2556). การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย. ในรายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ "สู่สังคมไทยเสมอหน้า  การศึกษาโครงสร้างความมั่งคั่ง และโครงสร้างอำนาจเพื่อการปฏิรูป" (บทที่ 2). ศาสตราจารย์ กิตติคุณ ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจยั สำนักงาน คณะกรรมการการอุดมศึกษา และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ความเห็นในรายงานนี้เป็นผู้วิจัย ผู้ให้ทุนไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป) พฤศจิกายน 2556.

3 ค่าสัมประสิทธิ์ที่ใช้วัดความไม่เสมอภาค มีค่าตั้งแต่ 0-1 ยิ่งค่าใกล้ 1 เท่าไรก็แปลว่ายิ่งมีความไม่เสมอภาคสูงเท่านั้น

4 อมราวดี อ่องลา, “ปมร้อน “ที่ดินทำกินภาคเกษตร” ความเหลื่อมล้ำจากโครงสร้าง” ศูนย์ข้อมูลข่าวสารปฏิรูปประเทศไทย โดยสำนักข่าวสถาบันอิศรา. 2 ธันวาคม 2552. ดาวน์โหลดได้จาก https://goo.gl/vnTQDR (เข้าถึงล่าสุด วันที่ 17 พ.ค. 2560)

5 บัณฑูร เศรษฐสิโรตม์, ความขัดแย้งปัญหาที่ดิน-ป่า: แง่มุมปัญหาด้านโครงสร้างกฎหมายและนโยบายรัฐ นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำปี 2553 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2553.