Skip to content

บทที่ 2 ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากร

2.4 สิทธิมนุษยชน vs สิทธิอุตสาหกรรม

การถกเถียงหรือวิเคราะห์เรื่องความเหลื่อมล้ำด้านทรัพยากรในประเทศไทยคงไม่สมบูรณ์ ถ้าหากไม่คำนึงถึงความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ ระหว่าง “คนใน” อย่างชาวบ้านผู้อาศัยอยู่ในท้องถิ่น กับ “คนนอก” อย่างอุตสาหกรรมที่ต้องการมาพัฒนาโครงการในพื้นที่

ประเด็นที่สำคัญที่สุดในบรรดาข้อขัดแย้งเหล่านี้ มิได้อยู่ที่การมุ่งตัดสินให้ได้ว่าจะ “เอา” หรือ “ไม่เอา” โครงการอุตสาหกรรม แบบขาว-ดำ ดังที่นักธุรกิจและเอ็นจีโอสิ่งแวดล้อมจำนวนหนึ่งพยายามเรียกร้องในทางที่เข้าข้างตัวเอง หากแต่อยู่ที่การพิจารณา “ความเหมาะสม” ของโครงการ เปรียบเทียบกับศักยภาพและลักษณะของพื้นที่ การประเมิน “ผลได้และผลเสีย” อย่างรอบคอบและรอบด้านก่อนตัดสินใจ การมีกระบวนการให้ประชาชนเจ้าของพื้นที่ “มีส่วนร่วม” ในการตัดสินใจ บนพื้นฐานของการเปิดเผยข้อมูลที่ครบถ้วน ตลอดจนการคำนึงถึง “ความเป็นธรรม” ของมาตรการบรรเทา เยียวยา และชดเชยประชาชนผู้ได้รับผลกระทบในกรณีเกิดผลกระทบที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และมาตรการป้องกันผลกระทบในกรณีที่หลีกเลี่ยงได้

ในอดีตนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปี พ.ศ. 2550 มีบทบัญญัติที่คุ้มครองสิทธิของประชาชนในพื้นที่โครงการใหญ่ และสิทธิชุมชนไว้หลายมาตราด้วยกัน เช่น

มาตรา 57 สิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐ ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น

มาตรา 66 ชุมชนย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพ อย่างสมดุลและยั่งยืน

มาตรา 67 การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้  เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน  และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน  รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว

ปัญหาหนึ่งที่ผ่านมาคือ กระบวนการรับฟังความคิดเห็น (ประชาพิจารณ์) ของหน่วยงานรัฐและองค์กรธุรกิจ โดยมากยังกระทำอย่างไม่ถูกต้องตามหลัก “ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ” (Deliberative Democracy) ที่ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง กล่าวคือ การทำประชาพิจารณ์ที่ถูกต้องจะต้องนำเสนอข้อเท็จจริงและข้อมูลต่างๆ อย่างรอบด้าน ทั้งด้านดีและด้านลบ และ ทำเพื่อ “เสนอ” โครงการต่อประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย เพื่อรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้านก่อนที่จะมีการลงนามในสัญญาใดๆ ทั้งสิ้น แต่ผู้ทำประชาพิจารณ์ที่ผ่านมามักจะเสนอแต่ด้านดีในลักษณะของการประชาสัมพันธ์ และจัดประชาพิจารณ์หลังจากที่ผู้มีอำนาจได้ตัดสินใจไปแล้วว่าจะดำเนินโครงการ

การทำประชาพิจารณ์ที่ไม่ถูกต้อง ส่งผลให้ประชาพิจารณ์มักจะกลายเป็นการ “เผชิญหน้า” ระหว่างหน่วยงานรัฐกับบริษัทผู้ดำเนินโครงการฝ่ายหนึ่ง และชาวบ้านในพื้นที่กับเอ็นจีโออีกฝ่ายหนึ่ง เนื่องจากหน่วยงานรัฐและบริษัทที่ตัดสินใจเรียบร้อยแล้วว่าจะเดินหน้า ลงนามผูกพันในสัญญาเงินกู้และสัญญาต่างๆ ไปแล้ว มักจะอยากหว่านล้อมให้ชาวบ้านเห็นดีเห็นงามด้วย และพยายามคาดคั้นให้ชาวบ้านส่วนใหญ่แสดงความคิดเห็นไปในทางที่เห็นด้วยกับโครงการ ทั้งที่กระบวนการประชาพิจารณ์ไม่ใช่กระบวนการประชามติ ซึ่งต้องมีการลงมติอย่างเป็นทางการ ฝ่ายชาวบ้านเมื่อพบว่าหน่วยงานรัฐและบริษัทตัดสินใจไปแล้วย่อมรู้สึกว่าประชาพิจารณ์เป็นเพียง “ผักชีโรยหน้า” และรัฐไม่จริงใจที่จะรับฟังความคิดเห็นของตนอย่างจริงจัง ดังนั้นจึงมีแนวโน้มที่จะไม่ไว้วางใจรัฐและธุรกิจ ถึงแม้ว่าในความเป็นจริงโครงการนั้นอาจเป็นผลดีจริงๆ แก่ชุมชนและก่อผลเสียน้อยมากก็ตาม

ในอดีตที่ผ่านมา การทำประชาพิจารณ์แทบทุกครั้งในพื้นที่ที่มีความขัดแย้งระหว่างชุมชนกับอุตสาหกรรม เช่น บ่อนอก หินกรูด จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และอำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา กรณีท่อก๊าซไทย-มาเลย์ ล้วนเป็นการดำเนินการที่ผิดหลักการและกระบวนการประชาพิจารณ์ที่ถูกต้อง และความผิดพลาดดังกล่าวก็มีส่วนทำให้ความขัดแย้งและความเหลื่อมล้ำในพื้นที่ขยายวงและรุนแรงมากกว่าเดิม

 

กรณีศึกษา 3: ปัญหาในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด
เกือบ 3 ทศวรรษนับแต่ก่อตั้งมา นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดเป็นฐานการผลิตที่สำคัญด้านปิโตรเคมี เคมีภัณฑ์ เหล็กและโลหะ เกิดการรวมตัวกันของกลุ่มอุตสาหกรรมจนเกิดความประหยัดจากขนาด (economy of scale) จนทำให้สามารถแข่งขันในตลาดโลกได้ แต่กระนั้น ที่แพร่กระจายออกมาจากนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกลับไม่ได้มีเพียงความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจอุตสาหกรรม แต่ยังมีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนซึ่งอาศัยอยู่ในเขตที่มลภาวะด้านต่างๆ จากอุตสาหกรรมแพร่กระจายไปถึงด้วย ประชาชนที่อาศัยอยู่ในบริเวณใกล้เคียงกับนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดต้องประสบปัญหาเรื่องกลิ่นรบกวน (พ.ศ. 2543-2546) การแย่งชิงทรัพยากรน้ำกับภาคอุตสาหกรรมในช่วงเวลาน้ำแล้ง (พ.ศ. 2548) ปัญหาสุขภาพอนามัยในด้านต่างๆ จากการมีสารพิษปนเปื้อนในสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรที่จำเป็นต่อการอุปโภคบริโภค (พ.ศ. 2550)1 แบกรับความเสี่ยงจากการรั่วไหลของสารเคมี ที่บางชนิดเป็นอันตรายต่อสุขภาพในระยะยาว (เช่น สารเคมีที่เป็นสารก่อมะเร็ง) บางชนิดก็ทำให้เสียชีวิตได้ทันที (เช่น ไฮโดรเจนไซยาไนด์)2
นอกจากนี้ นายแพทย์มรกต กรเกษม รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงสาธารณสุข (ในครม. ชุด พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์) เปิดเผยเมื่อปี พ.ศ. 2550 ว่า จากการตรวจสุขภาพประชาชน 2,177 รายที่อาศัยบริเวณ 25 ชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด พบว่ามี 329 ราย (ร้อยละ 16) มีสารเบนซีนตกค้างในร่างกายเกินมาตรฐาน ซึ่งสารดังกล่าวหากมีการสัมผัสซ้ำๆ ติดต่อกันหลายปี อาจทำเกิดโรคมะเร็งเม็ดเลือดขาวได้3 เหล่านี้ล้วนแสดงให้เห็นว่า นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกำลังดำเนินกิจกรรมและเจริญเติบโตขึ้นบนคุณภาพชีวิตที่แย่ลงเรื่อยๆ ของประชาชนที่อาศัยโดยรอบ และสิทธิชุมชนกำลังถูกละเลยภายใต้ข้ออ้างเรื่องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของชาติ
ในการแก้ไข สิ่งที่สำคัญที่สุดคือ การพัฒนาใดๆ ทางด้านอุตสาหกรรมจะต้องมีการคำนึงถึงการจัดการผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและทรัพยากร รวมทั้งคุณภาพชีวิตของประชาชนในบริเวณที่อุตสาหกรรมนั้นๆ จะถือกำเนิดขึ้นด้วย หรืออาจกล่าวได้ว่า ต้องเป็นไปโดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์อันมีสิทธิเสรีภาพเท่าเทียมกันตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญนั่นเอง
บทเรียนสำคัญจากกรณีมาบตาพุด คือ การกำหนด “พื้นที่กันชน”  (buffer zone) และ “แนวป้องกัน” (protection strip)4 ที่จะปกป้องเขตที่อยู่อาศัยของประชาชนจากผลกระทบด้านต่างๆ จากอุตสาหกรรมเป็นสิ่งจำเป็น อาจกล่าวได้ว่า ต้องมีการกำหนดผังเมืองที่ดี และต้องมีมาตรการควบคุมไม่ให้กิจการที่มีผลกระทบต่อประชาชนขยายตัวเลยพื้นที่กันชนและแนวป้องกันที่กำหนดไว้มาได้ และหากจะมีการปรับปรุงหรือขยายกิจการใด ก็ต้องเปิดเผยอย่างโปร่งใสว่าจะไม่มีการล่วงล้ำแนวป้องกันเข้ามา และประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ต้องสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการเปิดเผยและตรวจสอบด้วย นอกจากนี้ ในภาพรวมควรมีการประเมิน “ศักยภาพในการรองรับมลพิษ” (Carrying Capacity) ของพื้นที่ ว่ารองรับโรงงานได้สูงสุดกี่โรง ตาม “หลักความรอบคอบ” (Precautionary Principle) ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน มิใช่ปล่อยให้สร้างโรงงานเพิ่มไม่สิ้นสุด (ดูแผนภูมิ 1 ตำแหน่งแหล่งกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง)
อุตสาหกรรมโดยเฉพาะอุตสาหกรรมหนักควรมีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ ว่ามีสารเคมีอะไรที่ใช้ในอุตสาหกรรมบ้าง รวมทั้งมีมาตรการป้องกันอุบัติภัยที่มีประสิทธิภาพ ไว้ใจได้ในกรณีที่สารเคมีเหล่านั้นเกิดการรั่วไหล และควรมีการทดสอบประเมินประสิทธิภาพของมาตรการป้องกันอย่างสม่ำเสมอ เพื่อสร้างความไว้ใจแก่คนในชุมชนไม่ใช่แค่มีไว้ให้รู้เฉยๆ นอกจากนี้ เมื่อใดที่ระดับมลพิษมีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ รัฐก็ควรต้องประกาศให้พื้นที่ที่มีการดำเนินกิจการเหล่านั้นเป็น “เขตควบคุมมลพิษ” โดยเร็ว เพื่อดำเนินการควบคุมและลดมลพิษให้อยู่ในระดับปลอดภัยก่อนที่จะอนุมัติให้สร้างโรงงานใหม่ โดยไม่ต้องรอให้ชาวบ้านเดือดร้อนจนรวมกลุ่มกันใช้สิทธิฟ้องร้องตามรัฐธรรมนูญ ดังเช่นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในมาบตาพุด

 

กรณีศึกษา 4: ห้วยคลิตี้

กรณีสารตะกั่วจากโรงแต่งแร่ของ บริษัท ตะกั่วคอนเซนเตรทส์ (ประเทศไทย) จำกัด ปนเปื้อนลงสู่ลำห้วยคลิตี้ อำเภอทองผาภูมิ จังหวัดกาญจนบุรี ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2523 ส่งผลให้ชาวกะเหรี่ยงหมู่บ้านคลิตี้ล่างได้รับผลกระทบจากการปนเปื้อนของสารตะกั่วทั้งในร่างกายและสิ่งแวดล้อม จนมีชาวบ้านบางส่วนเจ็บป่วยและเสียชีวิตจากอาการที่เกิดจากการปนเปื้อนดังกล่าว ได้กลายเป็นมหากาพย์การต่อสู้กันทางคดีระหว่างชาวบ้านคนเล็กคนน้อยกับกิจการขนาดใหญ่รวมทั้งเจ้าหน้าที่รัฐ คือ บริษัทตะกั่วคอนเวนเตรทส์และกรมควบคุมมลพิษ ที่กินเวลายาวนานถึง 15 ปี
ในส่วนของบริษัทตะกั่วคอนเซนเตรทส์นั้น หลังจากต่อสู้กันถึง 3 ศาล ใช้เวลาสู้คดี 13 ปี โดยเริ่มยื่นฟ้องเมื่อวันที่ 30 มกราคา 2546 ในที่สุด วันที่ 14 กรกฎาคม 2559 ศาลฎีกาก็ตัดสินให้บริษัทตะกั่วคอนเซนเตรทส์มีความผิดจริง และให้ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งหมด 8 ราย รวม 20,200,000 บาท
นายสุรพงษ์ กองจันทึก ผู้อำนวยการศูนย์ศึกษากะเหรี่ยงและพัฒนา กล่าวว่า “ศาลเห็นว่า การเจ็บป่วยของชาวบ้านทั้งหมดมีแพทย์ผู้เชี่ยวชาญด้านสารตะกั่วมายืนยันว่าเกิดจากการกระทำของผู้ก่อให้เกิดมลพิษคือ บริษัท ตะกั่วคอนเซนเตรทส์ (ประเทศไทย) จำกัด จำเลยที่ 1 และนายคงศักดิ์ กลีบบัว กรรมการผู้จัดการบริษัทฯ ผู้ควบคุมสารตะกั่ว และศาลยังเห็นว่าจำเลยมีเจตนาปล่อยสารตะกั่วลงในลำห้วยคลิตี้ นอกจากจำเลยจะต้องฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ให้กลับมาใช้ได้ดังเดิมแล้ว จะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้กับชาวบ้านทั้ง 8 ราย ทั้งค่าไม่สามารถใช้ชีวิตได้ ค่าเจ็บป่วย รวมทั้งค่ารักษาในอนาคตด้วย เป็นเงินจำนวน 20,200,000 บาท”
แต่เนื่องจาก บริษัท ตะกั่วคอนเซนเตรทส์ (ประเทศไทย) จำกัด จำเลยที่ 1 มีสภาพล้มละลาย ส่วนนายคงศักดิ์ กลีบบัว จำเลยที่ 2 เสียชีวิตไปแล้ว แต่ก็มีนางสุลัดดา กลีบบัว รับมรดกความแทน จากนี้ไปก็จะเข้าสู่กระบวนการบังคับคดีกับทางฝ่ายคู่กรณี ในการสืบหาทรัพย์และมาชดใช้ให้กับชาวบ้านและฟื้นฟูลำห้วยต่อไป5
ขณะเดียวกัน ทางด้านการฟ้องร้องเอาผิดกับกรมควบคุมมลพิษ (คพ.) ต่อศาลปกครองนั้น จากรายงานของเว็บไซต์ไทยพับลิก้า6 วันที่ 10 มกราคม 2556 โดยศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้กรมควบคุมมลพิษกำหนดแผนงาน วิธีการ และดำเนินการฟื้นฟู ตรวจ และวิเคราะห์ตัวอย่างน้ำ ดิน พืชผัก และสัตว์น้ำในลำห้วยคลิตี้ให้ครอบคลุมทุกฤดูกาลอย่างน้อยฤดูกาลละ 1 ครั้ง จนกว่าจะพบว่าค่า สารตะกั่วในน้ำ ดิน พืชผัก และสัตว์น้ำในลำห้วยคลิตี้ไม่เกินเกณฑ์มาตรฐานเป็นระยะเวลาอย่างน้อย 1 ปี และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทั้ง 22 คน ทราบอย่างเปิดเผยโดยปิดประกาศในที่สาธารณะของชุมชน และให้ชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 22 คน รายละ 177,199.55 บาท ภายใน 90 วันนับแต่คดีสิ้นสุด และคืนค่าธรรมเนียมศาลแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหมด
สำหรับข้อเรียกร้องของชาวบ้านที่ให้ คพ. ทำแผนกำหนดระยะเวลาฟื้นฟูนั้น ศาลเห็นว่าการฟื้นฟูตามธรรมชาติไม่อาจกำหนดแผนเป็นระยะเวลาได้ แต่ก็สั่งให้ คพ. ต้องกำหนดแผนงานฟื้นฟูต่อไปจนกว่าลำห้วยคลิตี้จะมีสารตะกั่วไม่เกินเกณฑ์มาตรฐานเป็นระยะเวลาอย่างน้อย 1 ปีทว่า จนถึงบัดนี้แล้ว จากผลตัดสินของทั้งสองคดี ชาวบ้านก็ยังไม่ได้รับเงินชดเชยหรือการดำเนินการฟื้นฟูแต่อย่างใด

 

 


1 เรียบเรียงจาก “ที่มาปัญหาสิ่งแวดล้อมมาบตาพุด” (การนิคมอุตสาหกรรมประเทศไทย: http://www.ieat.go.th/ieat/index.php?option=com_content&view=article&id=154&Itemid=157&lang=th)

2 แนวทางแก้ไขเรียบเรียงจาก: ศุภกิจ นันทะวรการ, ปัญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มาบตาพุดและกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต

3เผยสุขภาพคนรอบมาบตาพุด กว่า 300 รายเสี่ยงมะเร็ง”, หนังสือพิมพ์ ไทยรัฐ 15 พฤศจิกายน 2550.

4 แนวทางแก้ไขเรียบเรียงจาก: ศุภกิจ นันทะวรการ, ปัญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มาบตาพุดและกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต, 2553.

5 มติชนออนไลน์. 2559. "ปิดฉาก 'คลิตี้' คดีประวัติศาสตร์ ชัยชนะของชุมชน." สืบค้นจาก https://www.matichon.co.th/?p=215183. 18 พ.ค. 2560 และอ่านคำพิพากษาฉบับเต็มได้ที่ https://goo.gl/3FsF8h

6 ไทยพับลิก้า. 2556. "15 ปีที่รอคอย “ชาวคลิตี้ล่าง” ชนะคดีกรมควบคุมมลพิษ – คณะทำงานออกแถลงการณ์จี้คพ.เร่งทำให้ปลอดสารตะกั่ว." http://wp.me/p4Ezf3-bIW. 18 พ.ค. 2560