Skip to content

บทที่ 1 ความเหลื่อมล้ำด้านเศรษฐกิจ

1.5 การแข่งขัน

ความท้าทายในการรับมือกับความเหลื่อมล้ำต่างๆ ในสังคม มิได้อยู่ที่การช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาส ออกแบบระบบสวัสดิการที่เหมาะสม และมีระบบภาษีที่ก้าวหน้าเพียงอย่างเดียว หากแต่เรายังต้องให้ความสำคัญกับการออกแบบและบังคับใช้กฎกติกาและเกณฑ์กำกับดูแลที่จะเสริมสร้างเสรีภาพและความเป็นธรรมในสนามแข่งขัน ซึ่งเป็นหัวใจที่ขาดไม่ได้ของระบบตลาดที่มีประสิทธิภาพ แต่ประเด็นนี้คนมักจะมองข้ามไป ด้วยความเข้าใจผิดว่า “ตลาดเสรี” ที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์นั้น หมายถึงตลาดที่ใครๆ จะทำอะไรก็ได้ตามอำเภอใจโดยไม่ต้องมี “กรรมการ” มาคอยกำกับดูแลมิให้ผู้เล่นทำผิดกติกา

“กฏกติกา” ที่ควรจะมีในระบบตลาดเพื่อสร้างภาวะการแข่งขันที่ “เสรี” (ใครอยากแข่งก็เข้ามาแข่งได้) และ “เป็นธรรม” (ธุรกิจไม่ใช้อำนาจเหนือตลาดเอาเปรียบผู้บริโภคหรือคู่แข่ง) ควรเป็นกติกาที่มุ่งบรรเทาผลกระทบทางลบจากความล้มเหลวของตลาด (Market Failures) อันหมายถึงภาวะที่กลไกตลาดในโลกแห่งความจริงไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์

ความล้มเหลวของตลาดซึ่งเกิดขึ้นบ่อยครั้งในโลกจริงจนอาจกล่าวได้ว่าเป็น “ธรรมชาติ” ของระบบทุนนิยม มีอยู่ด้วยกัน 3 ประเภทหลักดังต่อไปนี้

1) ความไม่สมมาตรของสารสนเทศ (Asymmetric Information) หมายถึงภาวะที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีข้อมูลมากกว่าอีกฝ่าย ซึ่งโดยปกติมักจะเป็นผู้บริโภคที่รู้น้อยกว่าผู้ผลิต ยกตัวอย่างเช่น ในตลาดรถมือสอง ผู้ซื้อย่อมรู้น้อยกว่าผู้ขายว่ารถที่นำมาขายนั้นมีสภาพดีหรือไม่ดีเพียงใด จึงอาจถูกผู้ขายหลอกให้จ่ายแพงกว่าที่ควร กฏกติกาที่จะช่วยบรรเทาผลกระทบจากภาวะไม่สมมาตร ได้แก่ การสร้างมาตรฐานสินค้า การกำหนดให้ผู้ผลิตยืดระยะเวลาประกันและรับคืนสินค้าให้นานกว่าสินค้าทั่วไป หรือการกำหนดให้ผู้ขายต้องออกค่าซ่อมบำรุงสินค้าแทนผู้ซื้อภายในระยะเวลาที่กำหนด เพื่อคุ้มครองผู้ซื้อจากสินค้าคุณภาพต่ำที่ล่วงรู้ได้ยากมากว่ามีคุณภาพต่ำก่อนตัดสินใจซื้อ

2) ผลกระทบภายนอก (Externalities) หมายถึงผลกระทบที่เกิดกับบุคคลที่สามโดยไม่ได้ตั้งใจ และต้นทุนจากผลกระทบไม่ได้ถูกนับรวมเข้าไปในต้นทุนของผู้ผลิต ผลกระทบภายนอกมีทั้งด้านดี เช่น การกระจายความรู้ด้านเทคโนโลยี (Technology Spillover) และด้านไม่ดี เช่น มลพิษที่เกิดจากโรงงาน ปัญหานี้แก้ไขได้ด้วยการพยายามนำผลกระทบภายนอกมาคิดเป็นต้นทุนของผู้ผลิตให้ได้ (Internalize Externalities)

3) อำนาจเหนือตลาด หมายถึงภาวะที่ผู้ผลิตรายใดรายหนึ่งมีอำนาจมากกว่าผู้ผลิตอื่นๆ ทำให้สามารถผูกขาดหรือเอารัดเอาเปรียบคู่แข่งและผู้บริโภค ทำให้กลไกตลาดไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น ผู้ผลิตหลายรายจับมือกัน “ฮั้ว” ราคา

การเปรียบเทียบความเหลื่อมล้ำในภาคธุรกิจไทยควรเปรียบเทียบจากฐานรายได้หรือขนาดของสินทรัพย์ถาวรมากกว่ากำไรสุทธิ เนื่องจากยังมีกิจการจำนวนมาก โดยเฉพาะนอกตลาดหลักทรัพย์ ที่ใช้เทคนิคทางบัญชีตกแต่งตัวเลขให้มีกำไรสุทธิต่ำเกินจริงเพื่อหลบเลี่ยงภาษี โดยงานวิจัยพบว่า ในปี พ.ศ. 2550 บริษัทจำกัด 10% ที่มีรายได้สูงสุด มีรายได้มากกว่าบริษัทจำกัด 10% ที่มีรายได้น้อยที่สุดถึง 12,724 เท่า (แผนภูมิ 18 รายได้ของบริษัทจำกัด)

 

 

จากผลการศึกษางบการเงินขององค์กรธุรกิจทั่ั้งหมดในประเทศทุกขนาดระหว่างปี พ.ศ. 2542-2557 ตั้งแต่ห้างหุ้นส่วนจำกัด บริษัทจำกัด ไปจนถึงบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ชานนท์ บันเทิงหรรษา และ กฤษฎ์เลิศ สัมพันธารักษ์ พบว่า เมื่อเปรียบเทียบข้อมูลปี 2557 ของบริษัทที่จดทะเบียนกับกรมพัฒนาธุรกิจการค้าแยกตามสินทรัพย์ถาวร พบว่ามีความเหลื่อมล้ำสูงมากระหว่างบริษัทขนาดใหญ่กับบริษัทขนาดเล็ก โดยบริษัท "ขนาดใหญ่" นิยามจากการมีสินทรัพย์ถาวรมากกว่า 60 ล้านบาท (ธุรกิจค้าปลีก) หรือ 200 ล้านบาท (ธุรกิจบริการและการผลิต) มีรายได้รวมกันกว่าร้อยละ 61 ของรายได้บริษัททั้งหมด และมีสินทรัพย์รวมร้อยละ 70 ของสินทรัพย์บริษัททั้งระบบ ขณะที่บริษัทขนาดเล็กและกลางมีส่วนแบ่งรายได้เพียงร้อยละ 30 และส่วนแบ่งสินทรัพย์เพียงร้อยละ 21 เท่านั้น นอกจากนี้ บริษัทที่ใหญ่ที่สุดร้อยละ 5 ก็มีรายได้ถึงร้อยละ 88 ของรายได้บริษัททั้งระบบ ในปี 2557 เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 73 ในปี 2542 (ดูกราฟด้านล่าง)

 

ส่วนแบ่งรายได้ของบริษัทที่มีรายได้สูงสุด 5% ของประเทศ

 

นอกจากภาคเอกชนจะมีความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ค่อนข้างมากแล้ว รายชื่อของบริษัทขนาดใหญ่ในไทยก็ยังไม่มีการเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญตลอดระยะเวลา 30 ปีที่ผ่านมา บริษัทจดทะเบียนที่ใหญ่ที่สุด 20 แห่งในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (ตลท.) ในปี 2553 มีมูลค่าตลาดรวมกันมากกว่าร้อยละ 70 ของมูลค่าตลาดรวม ทั้งยังเป็นบริษัทเดียวกัน หรืออยู่ในเครือเดียวกันกับบริษัทจดทะเบียน 20 แห่งที่ใหญ่ที่สุดในปี 2539 ถึงร้อยละ 75 (15 บริษัท) และเมื่อดูรายชื่อบริษัทเหล่านี้พบว่า มีเพียง 4 แห่งเท่านั้นที่เป็นบริษัทเอกชนในธุรกิจที่เปิดให้แข่งขันโดยเสรี ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงิน กิจการที่ถือหุ้นใหญ่โดยสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ หรือบริษัทที่มีรายได้หลักจากสัมปทาน (รัฐมอบอำนาจผูกขาดให้ชั่วคราว) (แผนภูมิ 19)

 

แผนภูมิ 19 บริษัทที่ใหญ่ที่สุด 20 แห่งในตลาดหลักทรัพย์​ โดยมูลค่าตลาด พ.ศ. 2539 และ 2553

หมายเหตุ: ขนาดของตัวอักษรแสดงขนาดมูลค่าตลาด (Market Capitalization) ของบริษัทโดยเปรียบเทียบ

ที่มา: ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย

 

การที่รายชื่อของบริษัทที่ใหญ่ที่สุดในตลาดหุ้นส่วนใหญ่เป็นรัฐวิสาหกิจ หรือไม่ก็เป็นบริษัทในอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่ผลกำไรผูกโยงกับนโยบายรัฐอย่างใกล้ชิด (เช่น ธนาคาร และโทรคมนาคม) บ่งชี้ว่า ภาคธุรกิจไทยยังมิใช่ “ทุนนิยมเสรี” ในความหมายของระบบตลาดเสรีที่มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม รัฐทำหน้าที่กำกับดูแลตลาดมากกว่าจะเป็นผู้เล่นโดยตรง ผู้ประกอบการหน้าใหม่ที่มีศักยภาพสามารถก่อร่างสร้างธุรกิจจนแข่งขันกับผู้ครองตลาดดั้งเดิมได้สำเร็จ

ปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำคัญประการหนึ่งที่ตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำในระบบตลาดระหว่างผู้ประกอบการรายใหญ่กับผู้ประกอบการรายย่อย คือความไม่เท่าเทียมในสนามแข่งขันที่เปิดโอกาสให้บริษัทที่มีอำนาจผูกขาดหรือมีอำนาจเหนือตลาดสามารถกีดกันคู่แข่งอย่างไม่เป็นธรรมหรือเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภค เช่น การบังคับไม่ให้ผู้ค้าปลีกขายสินค้าของคู่แข่ง การบังคับขายสินค้าพ่วง การกำหนดราคาสูงเกินควร การกำหนดราคาร่วมกัน (“ฮั้ว”) หรือการทุ่มตลาดเพื่อทำลายคู่แข่ง เป็นต้น

สาเหตุหนึ่งของความไม่เท่าเทียมในการแข่งขันที่เป็น “ปัญหาเชิงโครงสร้าง” คือ กฎหมายกำกับดูแลธุรกิจที่สำคัญ โดยเฉพาะพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ยังเป็น “เสือกระดาษ” ที่ไม่สามารถบังคับใช้จริง

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และ สุณีพร ทวรรณกุล จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) อธิบายปัญหาความไม่เท่าเทียมในการแข่งขันไว้ในรายงานปี 2549 ว่า10

ในทางเศรษฐศาสตร์ การผูกขาดเป็นสิ่งที่ทำให้เกิดต้นทุนทางเศรษฐกิจสูง ผู้บริโภคต้องซื้อสินค้าในราคาที่แพงเกินควร หรือสินค้ามีคุณภาพต่ำโดยไม่มีทางเลือก ในกรณีดังกล่าว รัฐต้องเข้ามากำกับดูแลมิให้ผู้ผูกขาดเอาเปรียบผู้บริโภค

ในทางตรงกันข้าม ในทางธุรกิจการเมือง การผูกขาดกลับถูกมองว่าเป็นขุมทรัพย์อันมหาศาล เนื่องจากการผูกขาดทางธุรกิจหมายถึงความสามารถในการทำกำไรก้อนโตได้โดยไม่ต้องลงทุนหรือใช้ความสามารถใดๆ และที่สำคัญคือ กำไรจากการผูกขาดมิใช่เงินที่ผิดกฎหมายตราบใดที่รัฐไม่ดำเนินการใดๆ เกี่ยวกับพฤติกรรมที่เป็นการผูกขาด ดังนั้น นักการเมืองยุคใหม่มักต้องการที่จะมีธุรกิจหรือหุ้นส่วนในธุรกิจที่มีอำนาจผูกขาด หรือมิฉะนั้นก็อาจจะปล่อยให้ธุรกิจที่ผูกขาดกอบโกยกำไรต่อไปเพื่อแลกเปลี่ยนกับผลประโยชน์ทางการเมืองบางประการ

ประเทศไทยมี พ...การแข่งขันทางการค้าตั้งแต่ปี พ.. 2542 เวลาล่วงเลยมาแล้วถึง 7 ปี มาตราหลัก 2 มาตราของกฎหมายที่ใช้ควบคุมพฤติกรรมผูกขาดหรืออาจผูกขาดของเอกชน อันได้แก่ มาตรา 25 ว่าด้วยการมีอำนาจเหนือตลาด และมาตรา 26 ว่าด้วยการควบรวมธุรกิจ ก็ยังไม่มีเกณฑ์รายได้หรือส่วนแบ่งตลาดที่ทำให้มาตราสองมาตรานี้สามารถบังคับใช้ได้ การ "ถ่วงเวลา" ดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลของอดีตนายกฯ ทักษิณ (ชินวัตร) มิได้มีเป้าประสงค์ในการป้องกันการผูกขาดแต่อย่างใด แสดงให้เห็นชัดเจนว่ากฎหมายฉบับนี้ถูกกลุ่มทุนที่กุมอำนาจในช่วงเวลาที่ผ่านมา สกัดกั้นมิให้บังคับใช้ได้

นอกจากนี้ มาตรา 4 ของกฎหมายนี้ยังให้การยกเว้นแก่รัฐวิสาหกิจอีกด้วย แม้รัฐวิสาหกิจจำนวนมากมีอำนาจผูกขาด ทำให้รัฐวิสาหกิจกลายเป็นแหล่งแสวงหารายได้ของนักการเมืองและเครือญาติ โดยการเข้าไปถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เพื่อรับส่วนแบ่งกำไรอันมหาศาล จึงไม่แปลกว่า เหตุใดรัฐบาลที่ผ่านมาต้องการจะเร่งรีบให้มีการนำรัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดและมีกำไรสูง เช่น การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย เข้าตลาดหลักทรัพย์

ในที่สุด ในปี พ.ศ. 2551 หลังจากที่เปลี่ยนรัฐบาลหลังรัฐประหารในปี พ.ศ. 2549 กระทรวงพาณิชย์จึงได้ออกประกาศเกณฑ์ “ผู้มีอำนาจเหนือตลาด” โดยกำหนดให้หมายถึงธุรกิจใดก็ตามที่มีผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งมีส่วนแบ่งตลาดในปีที่ผ่านมาร้อยละ 50 ขึ้นไป และมียอดขาย 1,000 ล้านบาทขึ้นไป หรือผู้ประกอบธุรกิจ 3 รายแรกในตลาดสินค้าใดมีส่วนแบ่งรวมกันร้อยละ 75 ขึ้นไป และยอดขายรายใดรายหนึ่งตั้งแต่ 1,000 ล้านบาทขึ้นไป

ประเด็นที่น่าสังเกตคือ เกณฑ์ที่กระทรวงพาณิชย์ประกาศนี้ ไม่สอดคล้องกับเกณฑ์ผู้มีอำนาจเหนือตลาดในกฎหมายหลายประเทศ ซึ่งมักกำหนดส่วนแบ่งตลาดไว้ที่ร้อยละ 25 - 33.33 เนื่องจากมองว่าแต่ละธุรกิจควรจะมีคู่แข่งขันอย่างน้อย 3 (=100/33.33) หรือ 4 (=100/25) ราย เพื่อให้ผู้บริโภคมั่นใจได้ว่าจะไม่มีผู้เล่นรายใดรายหนึ่งมีอำนาจครองตลาด และลดความเสี่ยงที่จะ “ฮั้ว” กัน แต่เกณฑ์ของกระทรวงพาณิชย์นั้นหมายความว่ายินยอมให้ธุรกิจมีผู้เล่นเพียง 2 (=100/50) รายเท่านั้น และแต่ละรายก็จะยังมีอำนาจครองตลาดมากเกินไป ทำให้ประกาศฉบับนี้ไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่จะคุ้มครองการแข่งขันที่เป็นธรรม

นอกจากจะมีปัญหาในทางปฏิบัติแล้ว กระบวนการรับเรื่องร้องเรียนตามกฎหมายฉบับนี้ก็ยังมีความล่าช้าอย่างน่าเชื่อว่าเป็นความตั้งใจของผู้บังคับใช้กฎหมาย นับตั้งแต่มีการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวในปี 2542 จนถึงกลางปี 2553 มีเรื่องร้องเรียนรวม 70-80 เรื่อง ในจำนวนนี้มีการดำเนินการสอบสวนแล้วเพียง 1 เรื่อง โดยคณะกรรมการการแข่งขันฯ ส่งเรื่องให้อัยการในการสอบสวนเพื่อส่งศาลวินิจฉัยต่อไป อีก 3 เรื่องอยู่ระหว่างการตั้งอนุกรรมการสอบสวน ได้แก่ การขายเหล้าพ่วงเบียร์ ธุรกิจสื่อสิ่งพิมพ์ และการขายสินค้าต่ำกว่าทุนซึ่งเกี่ยวข้องกับห้างค้าปลีก กรณีนอกเหนือจากนี้อยู่ระหว่างดำเนินการ หรือมิฉะนั้นอัยการก็สั่งไม่ฟ้อง

กฎหมายฉบับนี้มีปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนตั้งแต่ขั้นการออกแบบกฎหมาย โดยกำหนดให้ภาคเอกชน ซึ่งเป็นผู้ที่ควรจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแล ส่งตัวแทนเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า และคณะกรรมการกลางว่าด้วยการกำหนดราคาสินค้าและบริการ ในสัดส่วนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง เท่ากับให้ภาคเอกชนมีอำนาจควบคุมคณะกรรมการทั้งสองชุดโดยปริยาย นอกจากนี้ คณะกรรมการทั้งสองยังมีวาระการทำงานเพียง 2 ปี จึงเปราะบางมากต่อการแทรกแซงของภาคการเมือง

จากการวิเคราะห์สายสัมพันธ์ทางธุรกิจของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าสองชุดแรก ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และ สุณีพร ทวรรณกุล พบว่า กรรมการแข่งขันทางการค้าบางรายมีความสัมพันธ์กับธุรกิจผูกขาด หรือธุรกิจที่ถูกร้องเรียนเรื่องการค้าที่ไม่เป็นธรรมทั้งทางตรงและทางอ้อม (แผนภูมิ 20 สรุปความสรุปความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มธุรกิจเอกชน นักการเมือง และคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า)

 

แผนภูมิ 20 สรุปความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มธุรกิจเอกชน นักการเมือง และคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า

ที่มา: ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และ สุณีพร ทวรรณกุล. การผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง (2549)

 

 

 


10 ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และ สุณีพร ทวรรณกุล. การผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง. นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2549 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2549. ดาวน์โหลดได้จาก http://www.tdri.or.th/ye_06/ye06rept/g3/dd_final.pdf