Skip to content

บทที่ 1 ความเหลื่อมล้ำด้านเศรษฐกิจ

1.3 โครงสร้างภาษี และกรณีศึกษา: สิทธิประโยชน์ของโครงการไอพีสตาร์

 

ความเหลื่อมล้ำทางภาษีเป็นสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่งของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เนื่องจากภาษีเป็นกลไกที่สำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำ ทั้งในแง่ของการเป็นแหล่งรายได้สำหรับให้รัฐใช้จ่ายในการจัดสวัสดิการและดำเนินมาตรการลดความเหลื่อมล้ำต่างๆ และในแง่ของการสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้กับปัจเจกชน โดยเฉพาะผู้มีฐานะในสังคม (เช่น การเก็บภาษีที่ดินในอัตราที่สะท้อนมูลค่าปัจจุบันของที่ดินจะลดแรงจูงใจที่เจ้าของที่ดินจะกักตุนที่ดินไว้เก็งกำไรโดยไม่ใช้ประโยชน์) ถ้าหากระบบภาษีเงินได้มีความเหลื่อมล้ำหรือไม่เป็นธรรม ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจแทนที่จะดีขึ้นก็อาจแย่ลงได้

ประเทศไทยปัจจุบันมีแรงงานในระบบประมาณ 23 ล้านคน แต่มีผู้เสียภาษีเงินได้เพียง 7 ล้านคน หรือไม่ถึงร้อยละ 18 ของผู้มีงานทำ และยังไม่มีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้น โดยเมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพี กับรายได้ต่อหัวของไทยตั้งแต่ปี 2535-2558 พบว่ารายได้ต่อหัวเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่การจัดเก็บรายได้ภาษีแทบไม่เพิ่มขึ้นเลยและบางปีกลับลดลงด้วยซ้ำไป (แผนภูมิ 9) ทำให้ไทยเป็นประเทศที่จัดเก็บภาษีได้ค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับต่างประเทศ คือเก็บภาษีได้เพียงร้อยละ 17 ของจีดีพี ขณะที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ จัดเก็บภาษีได้เฉลี่ยร้อยละ 26.7 ของจีดีพี1

เมื่อดูข้อมูลรายจังหวัด พบว่าจังหวัดส่วนใหญ่มีสัดส่วนผู้เสียภาษีต่อประชากรกำลังแรงงานในระดับต่ำกว่าค่าเฉลี่ย ซึ่งอยู่ที่ร้อยละ 21.6 ต่อประชากรกำลังแรงงาน ในขณะจังหวัดเหล่านั้นส่วนใหญ่ยังมีรายได้เฉลี่ยในระดับต่ำ และมีความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ในระดับสูง (แผนภูมิ 10 สัดส่วนผู้เสียภาษีต่อประชากรในกำลังแรงงาน)

น่าสังเกตว่า ถึงแม้ว่าประชาชนที่มีรายได้สูงซึ่งเป็นประชากรส่วนน้อยของประเทศต้องแบกรับภาระภาษีส่วนใหญ่ แต่ความเหลื่อมล้ำของรายได้ก็ยังไม่ลดลง สาเหตุหลักน่าจะเนื่องมาจากการที่ประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษียังอยู่ในระดับต่ำ ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น และผู้มีรายได้สูงมีโอกาสที่จะเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาษีได้ดีกว่าผู้มีรายได้น้อย ทำให้แม้ว่าผู้มีรายได้สูงเป็นผู้รับภาระภาษีส่วนใหญ่ของประเทศ การจ่ายภาษีก็ยังไม่มากพอที่จะทำให้ความเหลื่อมล้ำของรายได้ลดลง

คณะผู้วิจัยจาก ธปท. พบว่า ถึงแม้ประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีโดยรวมของประเทศจะยังอยู่ในระดับต่ำ ประสิทธิภาพในการเก็บภาษีบางประเภท เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ก็อยู่ในเกณฑ์ดีและไม่มีปัญหาในการจัดเก็บ ปัจจุบันประเทศไทยยังพึ่งพิงภาษีทางอ้อม เช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีศุลกากร มากกว่าภาษีทางตรงอย่างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีนิติบุคคล โดยรายได้ภาษีจากภาษีทางอ้อมเหล่านี้มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 26 ของรายได้ภาษีทั้งหมด คำถามที่ว่าประเทศไทยควรพึ่งพิงภาษีทางตรงหรือภาษีทางอ้อมมากกว่ากันยังเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันอยู่ และยังต้องถกเถียงกันไปอีกนาน เนื่องจากภาษีแต่ละชนิดมีทั้งข้อดีและข้อเสียที่ต้องนำมาชั่งน้ำหนักอย่างรอบคอบประกอบกับข้อมูลเชิงประจักษ์

ยกตัวอย่างเช่น ภาษีมูลค่าเพิ่มในตัวมันเองไม่ใช่ภาษีที่ก้าวหน้า เนื่องจากจัดเก็บตามการบริโภค ในเมื่อคนจนย่อมบริโภคมากกว่าคนรวยเมื่อคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ (เพราะมีรายได้ไม่มาก) ภาระภาษีมูลค่าเพิ่มที่คนจนต้องแบกรับเมื่อเทียบกับรายได้จึงสูงตามไปด้วย อย่างไรก็ตาม รัฐบาลสามารถยกเว้นการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มสำหรับสินค้าและบริการที่จำเป็นต่อการดำรงชีพของผู้มีรายได้น้อย ซึ่งปัจจุบันก็ทำอยู่แล้วหลายรายการ เช่น เนื้อสัตว์ อาหารสัตว์ ปุ๋ย และพืชผลทางการเกษตร

นักเศรษฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญด้านการพัฒนาจำนวนไม่น้อย รวมทั้ง โจเซฟ สติกลิทซ์ (Joseph Stiglitz) เจ้าของรางวัลโนเบลเศรษฐศาสตร์ประจำปี 2001 มองว่าภาษีทางอ้อมอย่างเช่นภาษีมูลค่าเพิ่มนั้นเหมาะสมกับประเทศกำลังพัฒนามากกว่าภาษีทางตรง เนื่องจากประเทศกำลังพัฒนาโดยนิยามคือประเทศที่ประชาชนส่วนใหญ่ยังมีรายได้ไม่มาก ภาษีเงินได้นิติบุคคลก็จัดเก็บได้น้อยเนื่องจากมีธุรกรรมจำนวนมากที่อยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบ ไม่ทำผ่านสถาบันการเงินในระบบ นอกจากนี้ งานวิจัยหลายชิ้นยังพบว่าการจัดเก็บภาษีทางตรงในอัตราสูงมีส่วนบั่นทอนแรงจูงใจในการทำงานของลูกจ้างและบริษัท อันจะส่งผลลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและการคิดค้นนวัตกรรมในภาคธุรกิจ

อย่างไรก็ดี ปัจจุบันมีภาษีบางประเภทที่ไม่เป็นธรรมและทำให้ความเหลื่อมล้ำ (ระหว่างคนจนกับคนรวย หรือระหว่างผู้ประกอบการรายย่อยกับผู้ประกอบการรายใหญ่) เลวร้ายลงอย่างชัดเจน เช่น ภาษีสรรพสามิตที่กำหนดให้สินค้าชนิดเดียวกันต้องชำระภาษีต่างกันตามเกรดของสินค้า อย่างเช่นเบียร์ที่แบ่งออกเป็น 3 เกรด เป็นต้น ทั้งที่ในหลักการ สินค้าชนิดเดียวกันควรมีภาระภาษีเท่ากัน1

กฏเกณฑ์ในระบบภาษีไทยอีกประการหนึ่งที่ทำให้ความเหลื่อมล้ำเลวร้ายลง ได้แก่เกณฑ์ในการหักค่าลดหย่อนภาษีเงินได้ส่วนบุคคล ซึ่งเอื้อประโยชน์แก่ผู้มีรายได้สูงค่อนข้างมาก โดยผลการวิเคราะห์ข้อมูลของกรมสรรพากรพบว่า ผู้มีเงินได้สูงกว่า 4 ล้านบาท (ซึ่งในประเทศไทยมีจำนวนหลักหมื่นคนถ้าประเมินจากสถิติรายรับภาษีเงินได้) ใช้สิทธิหักค่าลดหย่อนดังกล่าวสูงมาก คือเฉลี่ยคนละ 216,850 บาท ในปี 2551 เพิ่มขึ้นจากปี 2544 ถึง 208,280 บาท ขณะที่ผู้มีรายได้น้อยแทบไม่ได้รับประโยชน์ใดๆ จากนโยบายนี้ เนื่องจากเสียภาษีน้อยมากหรือไม่เสียอยู่แล้ว2 (แผนภูมิ 11 การประเมการประเมินการสูญเสียภาษีรายได้จากค่าลดหย่อนบางประเภท) สถานการณ์ดังกล่าวส่งผลให้ระดับความ “ก้าวหน้า” ของภาษีเงินได้ (คนรวยจ่ายมาก คนจนจ่ายน้อยเมื่อเทียบกับสัดส่วนรายได้) ถูกลดทอนด้วยค่าลดหย่อนดังกล่าว

ที่มา: จากการคำนวณ ข้อมูลกรมสรรพากร

 

ค่าลดหย่อนบางรายการอาจมองได้ว่าทำให้ประชาชนได้ประโยชน์ในระดับที่ “คุ้ม” กับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น เช่น ค่าลดหย่อนเบี้ยประกันชีวิตและค่าลดหย่อนเงินลงทุนในกองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (Retirement Mutual Fund หรือย่อว่า RMF) มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนมีเงินออมเพียงพอสำหรับชีวิตหลังเกษียณในวัยชรา อย่างไรก็ตาม ค่าลดหย่อนหลายรายการก็ไม่มีเหตุผลเพียงพอที่จะมองได้ว่าคุ้มกับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น

ยกตัวอย่างเช่น ในปี 2551 รัฐบาล พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์ ประกาศขยายวงเงินหักค่าลดหย่อนในการคำนวณภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาสำหรับเงินลงทุนใน RMF และกองทุนรวมหุ้นระยะยาว (Long-Term Equity Fund หรือ LTF) เป็น 7 แสนบาทต่อปี จากเดิม 5 แสนบาทต่อปี เป็นการชั่วคราว โดยให้มีผลตั้งแต่ 1 ต.ค. - 31 ธ.ค. 2551 โดยยังคงกำหนดให้หักลดหย่อนได้ตามที่จ่ายจริง ไม่เกิน 15% ของเงินได้พึงประเมิน ตัวเลขนี้หมายความว่าผู้ที่จะสามารถหักค่าลดหย่อนได้เต็ม 700,000 บาท จะต้องมีรายได้ไม่ต่ำกว่าปีละ 700,000 / 15% = 4.67 ล้านบาทโดยประมาณ ซึ่งทั้งประเทศมีผู้เสียภาษีเพียงประมาณ 11,000 รายที่รายงานว่ามีเงินได้สุทธิต่อปีสูงกว่า 4 ล้านบาทในปี 25491

นอกจากนี้ เมื่อคำนึงว่าวัตถุประสงค์เริ่มแรกในการจัดตั้งกองทุน LTF และ RMF คือการสร้างวินัยในการลงทุนและการออม (และส่งเสริมให้ประชาชนมีหลักประกันหลังเกษียณในกรณีของ RMF) การประกาศใช้มาตรการขยายวงเงินลดหย่อนดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามที่จะ “พยุง” ตลาดหุ้นในระยะสั้นที่กำลังอยู่ในช่วง “ขาลง” จึงผิดวัตถุประสงค์ของกองทุนทั้งสองประเภทอย่างสิ้นเชิง

สำหรับภาษีเงินได้นิติบุคคล ผลการประเมินของสุรจิตและคณะไม่พบว่ามีความเหลื่อมล้ำด้านภาระภาษีที่มีนัยสำคัญระหว่างบริษัทขนาดเล็ก กลาง และใหญ่ ที่อยู่นอกตลาดหลักทรัพย์ กล่าวคือ ในปี 2551 บริษัทขนาดใหญ่จ่ายภาษีเมื่อคิดเป็นสัดส่วนของรายได้มากกว่าบริษัทขนาดเล็ก อย่างไรก็ตาม กรณียกเว้นคือบริษัทจำกัดที่มีขนาดกลางจ่ายภาษีมากกว่าบริษัทจำกัดที่มีขนาดใหญ่อย่างมีนัยสำคัญ คือร้อยละ 2.44 ของรายได้บริษัทขนาดกลาง เทียบกับร้อยละ 1.43 ของรายได้บริษัทขนาดใหญ่2 (แผนภูมิ 12 สัดส่วนสัดส่วนภาระภาษีต่อยอดขาย จำแนกตามประเภท ขนาด และประเภทอุตสาหกรรมของบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย์)

สถิติข้างต้นบ่งชี้ว่า ความเหลื่อมล้ำด้านโครงสร้างภาษีในภาคธุรกิจไม่น่าจะเกิดจากอัตราการจ่ายภาษีไม่เท่ากัน เท่ากับการที่รัฐให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่บริษัทขนาดใหญ่ในกรณีที่ไม่มีเหตุผลรองรับเพียงพอ ดังตัวอย่างกรณีที่คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (Board of Investment หรือบีโอไอ) ให้การส่งเสริมการลงทุนโครงการดาวเทียมไอพีสตาร์ของบริษัท ชินแซทเทลไลท์ จำกัด (มหาชน) ในปี 2546 (ดูกรณีศึกษา 1)

 

กรณีศึกษา 1: สิทธิประโยชน์ของโครงการไอพีสตาร์
ในปี 2546 คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (Board of Investment หรือบีโอไอ) ได้มีมติในปี 2546 ให้การส่งเสริมการลงทุนโครงการดาวเทียมไอพีสตาร์ของบริษัท ชินแซทเทลไลท์ จำกัด (มหาชน) บริษัทย่อยของ บริษัท ชิน คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำพิพากษาในเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2553 ว่ายังเป็นของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร และภรรยา โดยพฤตินัย ระหว่างดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยบีโอไอให้สิทธิพิเศษยกเว้นภาษีในส่วนของรายได้จากต่างประเทศ ซึ่งคาดว่ามีสัดส่วนประมาณร้อยละ 80 ของรายได้ทั้งหมด และยกเว้นภาษีนานที่สุดเท่าที่กฎหมายไทยเอื้ออำนวย นั่นคือ 8 ปี หรือเทียบกับสิทธิประโยชน์สูงสุดที่ให้กับการลงทุนในเขต 3 ซึ่งเป็นท้องที่ห่างไกล
โครงการไอพีสตาร์ไม่สมควรได้รับการส่งเสริมการลงทุนจากบีโอไอด้วยเหตุผลหลายประการ เช่น เป็นโครงการที่บริษัทตัดสินใจลงทุนไปแล้วอย่างน้อย 2-3 ปีก่อนหน้าที่จะขอรับการส่งเสริม กิจกรรมการตลาดก็ดำเนินไปแล้ว นอกจากนี้ผู้บริหารบริษัทยังให้สัมภาษณ์สื่อว่า ดาวเทียมไอพีสตาร์เป็นดาวเทียมที่มีประสิทธิภาพดีกว่าดาวเทียมแบบเดิมกว่า 30 เท่า ทั้งหมดนี้แสดงให้เห็นว่าแม้บริษัทไม่ได้รับสิทธิ์ประโยชน์จากบีโอไอ บริษัทก็ตัดสินใจลงทุนไปแล้วด้วยความเชื่อมั่นว่าจะทำกำไรได้สูง ส่วนผลประโยชน์ก็ตกอยู่กับคนไทยในประเทศค่อนข้างน้อยเนื่องจากดาวเทียมประกอบขึ้นในต่างประเทศ และขายบริการให้แก่ลูกค้าต่างประเทศเป็นหลัก มติของบีโอไอในกรณีนี้จึงขัดแย้งกับวัตถุประสงค์ของการส่งเสริมการลงทุน ซึ่งอยู่ที่การสร้างแรงจูงใจให้เอกชนลงทุนในประเทศเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกล1
ประเด็นหนึ่งที่น่าสังเกตเกี่ยวกับกรณีนี้คือ ในปี 2535 และ 2537 ก่อนที่ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร จะเป็นนายกรัฐมนตรี ดาวเทียมไทยคม 1 และ ไทยคม 2 ของบริษัทเดียวกัน เคยขอรับการส่งเสริมการลงทุนแต่ถูกบีโอไอปฏิเสธ โดยเหตุผลข้อหนึ่งที่บีโอไอให้ในเวลานั้นให้คือ เป็นโครงการที่ดำเนินการไปแล้วแต่มาขอรับส่งเสริมการลงทุนย้อนหลัง แต่ในปี 2546 บีโอไอกลับให้การสนับสนุนโครงการไอพีสตาร์อย่างง่ายดาย ด้วยเหตุนี้ กรณีที่เกิดขึ้นจึงนับได้ว่าเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของ “คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” ซึ่งเกิดขึ้นเมื่อนักธุรกิจรายใหญ่กุมอำนาจทางการเมือง และใช้อำนาจนั้นสั่งการ แทรกแซง หรือกดดันให้หน่วยงานของรัฐเอื้อประโยชน์ให้กับธุรกิจของตัวเองหรือพวกพ้อง ซึ่งนอกจากจะเป็นการใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ยังสร้างความเหลื่อมล้ำในการแข่งขันอย่างไม่เป็นธรรมอีกด้วย (ดูข้อ 1.4 ความไม่เท่าเทียมในการแข่งขัน)

 

 

 


1 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ, ความท้าทายของนโยบายการคลังสู่ความยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว. สัมมนาวิชาการประจำปี 2553 ธนาคารแห่งประเทศไทย: 2553.

14รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร, การคลังเพื่อความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจปัญหาโครงสร้างภาษี. สถาบันวิจัยเพิ่อการพัฒนาประเทศไทย. 6 พฤศจิกายน 2552

2

16 ทรงธรรม ปิ่นโต บุณยวรรณ หมั่นวิชาชัย และ ฐิติมา ชูเชิด. การประเมินความเปราะบางทางการคลังของไทยความเสี่ยง และนัยต่อการดำเนินนโยบายในอนาคต, นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2550 ธนาคารแห่งประเทศไทย: 2550.

27 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ (อ้างแล้ว).

18 อ่านรายละเอียดได้ใน ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์, “รู้ทัน "ทักษิณ" วิพากษ์คอร์รัปชั่นนโยบาย (ตอนจบ)” หนังสือพิมพ์ ประชาชาติธุรกิจ, 19 เมษายน 2547.